II SA/Gd 347/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi L. D. na postanowienie Wojewody z dnia 26 marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Postanowieniem z 26 marca 2014 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 21 stycznia 2014 r., odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 27 kwietnia 2012 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz budynku usługowego wraz z układem drogowym, miejscami postojowymi i murami oporowymi, infrastrukturą techniczną (przyłącze ciepłownicze i przebudowa sieci ciepłowniczej wysokoparametrowej, przyłącza: kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wodociągowe) w G. przy ul. Ż. - dz. [...]KM 10 P. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Decyzją z 27 kwietnia 2012 r. Prezydent Miasta udzielił "[...]" S.A. z siedzibą w pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielorodzinnej oraz budynku usługowego wraz z układem drogowym, miejscami postojowymi i murami oporowymi oraz infrastrukturą techniczną w przy ul. Ż. - działki nr: [...] - KM 10 P. Dnia 15 czerwca 2012 r. do Prezydenta Miasta wpłynął wniosek L. D. o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § pkt 1 i 4 k.p.a.. Wnioskodawczyni wskazała, że mimo toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu m.in. działki nr [...] (sąsiadującej z terenem inwestycji), bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę (organ początkowo uznał ją za stronę, jednak nie doręczył jej decyzji z 27 kwietnia 2012 r.). Ponadto podniosła, że złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezgodne z prawem. Postanowieniem z 28 czerwca 2012 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia inwestorowi "[...]" S.A. przedmiotowego pozwolenia na budowę, a następnie decyzją z 20 marca 2013 r., orzekł o odmowie uchylenia swojej ostatecznej decyzji z 27 kwietnia 2012 r.. Od powyższego rozstrzygnięcia L. D. odwołała się do Wojewody. Zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4, art. 145 § 1 pkt 4, art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., art. 34 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 pkt 11 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda decyzją z 9 maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że z treści księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości objętej inwestycją wynika, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest inwestor, w związku z czym może on dysponować swoją własnością zgodnie ze swą wolą, dopóki jego prawo własności nie zostanie skutecznie podważone. Wojewoda nie stwierdził również naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. oraz zauważył, iż skarżąca nie może domagać się uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z 27 kwietnia 2012 r., gdyż ani obecnie ani w chwili wydawania przedmiotowej decyzji nie przysługiwał jej status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tego aktu. Skarżąca była stroną tego postępowania jedynie przez krótki czas, do chwili zbycia, znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, działki nr [...] (innej niż wskazana we wniosku działka nr [...]) . Wojewoda nie stwierdził także naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Dnia 16 maja 2013 r. do Wojewody wpłynął wniosek L. D. w sprawie wydania w trybie nadzoru decyzji wstrzymującej inwestycję "[...]" S.A. do czasu zakończenia prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w śledztwa. Postanowieniem z 27 maja 2013 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymani wykonania decyzji. W wyniku złożenia przez L. D. zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, postanowieniem z 13 września 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Wojewody z dnia 27 maja 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi wojewódzkiemu. W związku z powyższym rozstrzygnięciem, pismem z 24 września 2013 r. Wojewoda zwrócił się do L. D. o wyjaśnienie, jakiego trybu nadzwyczajnego postępowania dotyczy przedmiotowy wniosek. W odpowiedzi z dnia 22 października 2013 r. pełnomocnik L. D. wskazał, że postępowanie powinno toczyć się trybie wznowieniowym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Dodatkowo L. D wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z 27 kwietnia 2012 r. w trybie art. 152 § 1 k.p.a. oraz wskazała, iż przed Starostą toczą się postępowania w sprawie zwrotu działek nr [...], które sąsiadują z terenem inwestycji objętym pozwoleniem na budowę z 27 kwietnia 2012 r.. Wniosek L. D. z 15 maja 2013 r., zgodnie z właściwością, został przekazany Prezydentowi Miasta. Postanowieniem z 21 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją z 27 kwietnia 2012 r. oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na realizacje inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie wznowienia postępowania na wniosek L. D. zostało uprzednio rozpatrzone decyzją z 20 marca 2013 r., w której Prezydent Miasta odmówił uchylenia swojej decyzji z 27 kwietnia 2012 r. Ponadto postanowieniem z 12 września 2009 r. Prezydent odmówił wstrzymania wykonania swojej decyzji z 27 kwietnia 2012 r. Organ wskazał ponadto, iż zakres sprawy załatwionej tym rozstrzygnięciami jest tożsamy z zakresem wniosku L. D. z 15 maja 2013 r., uzupełnionego pismem z dnia 14 października 2013 r., zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym, a stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie. Na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody złożyła L. D. W swym wystąpieniu skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu I instancji, od czasu wydania przez Prezydenta Miasta rozstrzygnięć z 20 marca 2013 r. i z 12 września 2009 r. stan prawny i faktyczny uległ zmianie, gdyż decyzją Starosty z 23 grudnia 2013 r. z działki nr 684/6 została wydzielona m.in. na działkę nr [...], która została zwrócona L. D. Rozpoznając zażalenie Wojewoda wskazał, że wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a.. Jedną z nich jest brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a..). W przypadku wskazania w podaniu o wznowienie tej przesłanki jako podstawy, badanie, czy podmiot występujący z podaniem ma przymiot strony, winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia tej przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania. Odmowa wznowienia postępowania, z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, jest możliwa wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta z 27 kwietnia 2012 r. została przeanalizowana w trakcie postępowania wznowieniowego wszczętego postanowieniem z dnia 28 czerwca 2012 r.. Wbrew twierdzeniom skarżącej stan faktyczny i prawny nie uległ od tamtego okresu zmianie. Na podstawie informacji uzyskanych 24 marca 2014 r. w Starostwie Powiatowym w P. tutejszy organ ustalił, że wspomniana przez skarżącą decyzja Starosty z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie zwrotu nieruchomości L. D. została zaskarżona przez Prezydenta Miasta, a termin jej załatwienia przez Wojewodę wyznaczono na lipiec 2014 r.. Z kolei drugie z toczących się przed Starostą postępowań dotyczących zwrotu L. D. działek sąsiadujących z terenem inwestycji nie zakończyło się jeszcze wydaniem decyzji. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zapadły jeszcze ostateczne rozstrzygnięcia, które spowodowałyby zmianę stanu własności nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę z 27 kwietnia 2012 r.. Tym samym ponowne badanie przesłanki wznowieniowej wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w przypadku gdy kwestia ta była już badana zarówno przez organ I jak i II instancji i została rozstrzygnięta decyzją ostateczną Wojewody z 9 maja 2013 r., jest niedopuszczalne. Stałoby to również w sprzeczności z dyspozycją art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w tym przepisie, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie. Wojewoda przywołał regulację art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stroną postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę mogą być zatem również tylko wyżej wymienione podmioty. L. D nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości na której zrealizowana została inwestycja, jak też nieruchomości sąsiedniej, na którą inwestycja ta mogłaby oddziaływać. Tym samym nie można skarżącej uznać za stronę postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz "[...]" S.A.. Jest ona bowiem osobą, która ma tylko roszczenie o zwrot własności nieruchomości lub roszczenie o odszkodowanie za utraconą nieruchomość. Przytoczył Wojewoda pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1124/96, zgodnie z którym "okoliczność, że skarżący ubiega się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie uzasadnia przyjęcia, iż ma on interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę użytkownikowi wieczystemu gruntu". Niezrealizowane roszczenia do nieruchomości nie dają podmiotowi dochodzącemu ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę ( wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2214/97). Odnośnie odmowy wstrzymania na żądanie skarżącej wykonania decyzji Prezydenta Miasta z 27 kwietnia 2012 r. wskazano, iż zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z uwagi na określoną w art. 16 k.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, interpretacja ww. przesłanek powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 961/08). Organ I instancji nie stwierdził, aby L. D. w postępowaniu zakończonym decyzją z 27 kwietnia 2012 r. przysługiwał przymiot strony, nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wstrzymania wykonania decyzji wydane zostało przy słusznym założeniu, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie została spełniona. Odmowa wstrzymania wykonania decyzji z 27 kwietnia 2012 r. stanowi zatem logiczną konsekwencję odmowy wznowienia postępowania zakończonego tym rozstrzygnięciem. Skargę na powyższe postanowienie wniosła L. D domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca jako strona została pominięta w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Podniosła skarżąca, że przysługuje jej roszczenie o zwrot nieruchomości, której dotyczy sporna inwestycja. Przyznała, że w sprawie zwrotu nie zapadła jeszcze ostateczna decyzja, aczkolwiek zasadność zwrotu została uprawdopodobniona pozytywną decyzją organu I instancji. Zdaniem skarżącej z uwagi na tempo procedowania w sprawie zwrotu nieruchomości niezasadnie odmówiono jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W jej przekonaniu zasadność wniosku o zwrot nieruchomości powinna determinować uznanie skarżącej za stronę postępowania. W piśmie z 3 listopada 2014 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie faktu wydania przez Wojewodę ostatecznej decyzji dotyczącej zwrotu części działki oznaczonej nr [...] oraz jej udziału do działki nr [...] oraz [...]. Działka, której własność skarżąca uzyskała, bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji i bezspornie znajduje się w obszarze jej oddziaływania, co daje skarżącej status strony w postepowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy powtórzył dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie doszło do istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2013r., poz. 267), zwanej k.p.a., w szczególności zaś stanowiącego podstawę wydania kwestionowanego postanowienia przepisu art.149 § 3 i art. 61 § 1a. Zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Odmowa ta może zostać oparta na dwóch samodzielnych i niezależnych przesłankach, po pierwsze braku przymiotu strony podmiotu wnioskującego, po drugie "innych uzasadnionych przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nadzwyczajnego". Przesłanka wyrażona zwrotem "inne przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania" nie została w k.p.a sprecyzowana, ale w literaturze przedmiotu jednogłośnie zalicza się tutaj przesłanki przedmiotowe, odnoszące się do przedmiotu sprawy. Orzecznictwo i literatura na gruncie tego przepisu podnosi, że przesłanka ta odnosi się do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których wykładnia uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się przy tym, że postępowanie (nie tylko nadzwyczajne, ale każde) nie może być wszczęte, gdy w sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, zapadła już decyzja ostateczna lub nieostateczna, a w przepisach prawa nie istnieje podstawa do rozpatrzenia tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego. Żądanie wszczęcia postępowania nie jest bowiem wnioskiem o wszczęcie postępowania, lecz żądaniem rozstrzygnięcia określonej sprawy z zakresu materialnego prawa administracyjnego (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2011r.; teza 6 do art. 61a;). W orzecznictwie przyjmuje się nadto, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (zob. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 210-211;). Za niedopuszczalne uznaje się stwierdzenie nieważności decyzji, w stosunku do której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w zakresie objętym powagą rzeczy osądzonej (por. uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09). Na tle analizowanego przepisu spór między stronami sprowadza się do przesłanki niemożności wszczęcia postepowania wznowieniowego na wniosek skarżącej z 16 maja 2013 r., a źródłem tego sporu jest okoliczność faktyczna rozstrzygnięcia uprzedniego tożsamego wniosku skarżącej z 15 czerwca 2012 r. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z 27 kwietnia 2012 r. ostatecznymi rozstrzygnięciami administracyjnymi Prezydenta Miasta z 20 marca 2013 r. i Wojewody z 9 maja 2013 r. oraz w sprawie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 27 września 2012 r. i Wojewody 19 grudnia 2012 r.. W ocenie orzekających organów w sprawie zaistniała powaga rzeczy osądzonej, gdyż w tożsamym stanie faktycznym i prawnym sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta. Ponowny wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z 27 kwietnia 2012 r. i o wstrzymanie wykonania tejże decyzji L. D wniosła w dniu 16 maja 2013 r.. Zasadnie zatem orzekające w sprawie organy uznały, że w sprawie, z uwagi na powagę rzeczy osądzonej, nie jest możliwe wszczęcie postępowania wznowieniowego. Dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie powagi rzeczy osądzonej, zasadnicze znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem ten przymiot tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. "Istotnym jest, że, aby zaistniała tożsamość sprawy, konieczne jest, aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego, jak i faktycznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09 dostępne orzeczenia/nsa/gov/pl). Z sytuacją taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co słusznie podkreślają organy administracji. Bezsporne jest, że oba postępowania toczyły się między tymi samymi stronami, oba wnioski dotyczyły wznowienia postepowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz odnosiły się do tej samej decyzji ostatecznej z 27 kwietnia 2012 r. i zostały wydane w tym samym stanie prawnym i faktycznym. Nie może zostać uwzględniony postulat skarżącej dotyczący uwzględnienia okoliczności wydania decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości i przysługiwania skarżącej prawa własności do nieruchomości będącej w obszarze oddziaływania inwestycji. Jest to konsekwencją tego, iż przedmiotem skargi jest – czego nie chce dostrzec skarżąca - wydane w trybie nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie w sprawie wznowienia postepowania, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a więc akt o charakterze formalnym, nie zaś materialnym. Na skutek odmowy wznowienia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z tego też względu w postanowieniu wydanym w trybie art. 149 § 3 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Sąd rozpoznający skargę na tego rodzaju postanowienie bada wyłącznie, czy w prawidłowy sposób organ administracji ustalił, że zachodzi podmiotowa lub przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności merytorycznego rozpoznania żądania wnioskodawcy. Z uwagi na ten przedmiot – uwzględniając wskazany na wstępie rozważań prawnych zakres kompetencji sądu administracyjnego – zarzuty skargi powinny koncentrować się na przesłankach odmowy wznowienia postępowania. Z podanych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonego postanowienia i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.