II SA/Gd 348/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2025 r., nr SKO Gd/4058/22 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. M. T. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 2 kwietnia 2025 r., nr SKO Gd/4058/22, uchylającą decyzję Kierownika Dzielnicowego Ośrodka Pomocy Społecznej nr [...] w Gdyni (dalej jako: Kierownik DOPS), działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: Prezydent) z 19 kwietnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M. T. wnioskiem z 29 września 2020 r. zwróciła się do organu pomocowego o przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, kosztów leczenia, środków higienicznych, rachunków za gaz i prąd oraz zakup posiłku. Ponownie rozpoznając sprawę z tego wniosku, decyzją z 19 kwietnia 2022 r., Kierownik DOPS odmówił wnioskodawczyni przyznania pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, kosztów leczenia, środki higieniczne, rachunki za gaz i prąd, oraz zakup posiłku uznając, że po stronie wnioskodawczyni zachodzi brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji wnioskodawczyni i jej rodziny. Organ wskazał, że również na etapie wcześniej wydanych decyzji nie było możliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, możliwy był jedynie kontakt telefoniczny, choć sporadyczny, bowiem strona często nie odbierała telefonu, lub zbywała pracownika socjalnego twierdząc, że nie może teraz rozmawiać albo nie udzielała odpowiedzi na zadawane pytania. Natomiast w ponownie prowadzonym postępowaniu nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, a druk wywiadu posłużył jedynie do uzupełnienia i zebrania informacji o rodzinie. Zdaniem organu w sprawie zachodzi więc sytuacja odpowiadająca dyspozycji art. 107 ust. 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.), dalej jako "u.p.s.", tj. niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, które uzasadnia odmowę przyznania świadczenia. Organ przedstawił też jakie działania podjął w celu ustalenia sytuacji faktycznej i finansowej rodziny wnioskodawczyni. Na skutek rozpoznania odwołania od tej decyzji skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z 2 kwietnia 2025 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że w aktach I instancji brak jest całości materiału dowodowego na jaki powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę należy uzupełnić akta w tym zakresie. Akta składają się bowiem z: zaskarżonych decyzji i decyzji Kolegium z 28 stycznia 2022 r. uchylających sprawę do ponownego rozpatrzenia, recept i zaświadczeń o stanie zdrowia K. T. oraz pism organu do strony: o ponownym rozpatrywaniu sprawy (mylnie nazwanym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania), wezwaniu do stawiennictwa celem zapoznania się z aktami i zawiadomienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy. W niniejszej sprawie organ jednak nie wezwał strony do wykazania, czy spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup leków, kosztów leczenia, środków higienicznych, rachunków za gaz i prąd, zakup posiłku. Zdaniem Kolegium, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie i ponowna ocena materiału dowodowego przez organ orzekający skutkuje koniecznością uchylania decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto, jak wyjaśniło SKO, w aktach brak jest skutecznie doręczonego wezwania do kontaktu z organem w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej oraz brak jest skutecznie doręczonej informacji o terminie przeprowadzenia wywiadu w miejscu zamieszkania skarżącej w przypadku braku aktywności strony i dobrowolnego ustalenia terminu wywiadu. Przedwczesne jest więc twierdzenie, że w sprawie zachodzi brak współdziałania wnioskodawczyni z organem. Zdaniem Kolegium, konieczne jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni i jej matki, bowiem wywiad ten jest niezbędny w celu ustalenia aktualnej – jak i z daty złożenia wniosku – sytuacji rodzinnej, zdrowotnej i majątkowej rodziny. Ponownie rozpoznając sprawę należy też zapewnić stronie czynny udział zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej: "k.p.a." oraz ewentualnie pouczyć o uprawnieniach wynikających z art. 79a k.p.a. W sprzeciwie od tej decyzji i w piśmie strony z 20 maja 2025 r., wniesionym bezpośrednio do Sądu, M. T. podniosła, że w sprawie zostały przesłane potrzebne dokumenty, zostały wykazane dochody, spełnione przesłanki do otrzymania pomocy, a nadto organ posiada z urzędu z prowadzenia innych spraw wiedzę np. na temat stanu zdrowia, hospitalizacji, chociażby ze spraw, w których przywrócił termin do wniesienia odwołań. Zauważono, że w sprawie został przeprowadzony wywiad telefoniczny, gdyż taka forma zastąpiła wywiady stacjonarne na mocy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095), dalej jako: "ustawa o COVID-19". Natomiast art. 107 ust. 4 u.p.s. nie pozwala na aktualizację tych wywiadów, gdyż zasiłki nie są wypłacane, a aktualizację wywiadu przeprowadza się, gdy osoba bądź rodzina pobiera zasiłek i wówczas należy ustalić czy nic się nie zmieniło aby móc dalej kontynuować wypłacanie zasiłku. Kolegium natomiast samo stwierdziło w decyzji, że "z całości dokumentów w/w sprawy jak i w wyniku analizy innych postępowań toczących się z wniosku Skarżącej działającej w swoim imieniu jak i w imieniu I. T. wynika, iż w/w stan faktyczny nie uległ zmianie". Oznacza to, aktualizacja wywiadu nie jest potrzebna i jeżeli są jakieś braki w dokumentach, to Kolegium mogło wiedzę zaczerpnąć z dokumentacji z innych toczących się postępowań, co też zrobiło. Jak wskazała strona, przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić tylko w szczególnych, wyjątkowych sytuacjach, gdyż organ odwoławczy dysponuje kompetencjami do uzupełnienia materiału dowodowego. Skoro jednak Kolegium stwierdza, że na czas wydawania decyzji sytuacja wnioskodawczyni i jej rodziny była zła, a nadto się nie poprawiła, stan faktyczny nie uległ zmianie, to znaczy, że nie jest potrzebna aktualizacja wywiadu, a złe warunki życiowe przemawiają za przyznaniem pomocy społecznej. Wobec tego winny zapaść decyzje przyznające bezzwłoczną, natychmiastową pomoc , a nie powinny były zapadać decyzje odmowne lub przekazujące sprawy do ponownego rozpatrywania po trzech i pięciu latach od złożenia wniosków o pomoc, gdyż takie działanie instytucji oznacza przeciąganie złej sytuacji, a więc jest niezgodne z prawem. W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym co do zasady nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten z kolei stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania przez organ w praktyce sprowadza się do zakwestionowania dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, przy czym w przypadku decyzji kasacyjnej - oprócz wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów postępowania, organ ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy, rozumiany jako istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym zarzuconym organowi I instancji a orzeczeniem tego organu. Ten związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny (uchybienie mogło mieć istotny wpływ), to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Organ powinien więc uprawdopodobnić istnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, tj. wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że mogły kształtować lub współkształtować treść kwestionowanej w sprawie za pomocą odwołania decyzji. Dopiero stwierdzenie, że to naruszenie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy daje możliwość wskazania, czy ten wpływ był istotny czy też nie. Jeśli nie był istotny, to organ odwoławczy dysponuje narzędziem, w jakie wyposaża go art. 136 k.p.a. - w postaci uprawnienia do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi który wydał decyzję. Takie działanie organu odwoławczego pozwala na uniknięcie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. i umożliwia wydanie rozstrzygnięcia bez konieczności ponownego kierowania sprawy do organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, wydanie przez Kolegium decyzji kasatoryjnej było co najmniej przedwczesne, a wydając ją organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak również nie wykazał w sposób dostateczny, że zaszły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W kontrolowanej decyzji, uchylając decyzję Prezydenta o odmowie przyznania skarżącej zasiłku celowego, Kolegium oparło się na braku istotnego dla sprawy przyznania świadczeń z pomocy społecznej dowodu, jakim jest wywiad środowiskowy, jednocześnie zwracając uwagę na braki w przesłanych mu wraz z odwołaniem aktach administracyjnych organu I instancji. W aktach tych bowiem znajdowały się wyłącznie: kontrolowana decyzja, wcześniejsza decyzja kasatoryjną Kolegium z 28 stycznia 2022 r., kopie recept i zaświadczenia o stanie zdrowia K. T. (przedłożone przez stronę w toku ponownego rozpoznania sprawy – przypis Sądu), pismo zawiadamiające strony o ponownym rozpoznaniu sprawy, wezwanie do stawiennictwa celem zapoznania się z aktami i zawiadomienia o przedłużeniu rozpatrzenia sprawy. Powyższe braki w aktach potwierdziła analiza przeprowadzona przez Sąd. W szczególności w nadesłanych aktach administracyjnych organu I instancji brak jest wniosku inicjującego całe postępowanie (wniosek z 29 września 2020 r.), wcześniejszych decyzji Prezydenta z 21 grudnia 2020 r., nr 17767/REJON2/2020 i z 30 sierpnia 2021 r., nr 1276/REJON2/2020, kasatoryjnej Kolegium z 6 maja 2021 r., nr SKO Gd/1153/21, a także dokumentów, na które powoływał się Prezydent w decyzji I instancji: zawiadomienie kierowane do wnioskodawczyni z prośbą o kontakt telefoniczny z 23 października 2020 r., dokumenty z interwencji przeprowadzonej przez pracowników Ośrodka w dniu 3 sierpnia 2021 r., dokumentacji dotyczącej hospitalizacji wnioskodawczyni w okresie 7 czerwca 2021 r. – 29 lipca 2021 r. oraz dokumentów, na podstawie których organ stwierdził, że wnioskodawczyni nie chodzi do lekarza, nie podejmuje terapii i nie przyjmuje leków. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, obowiązkiem organu odwoławczego było wezwanie organu I instancji do nadesłania całości akt sprawy. Należy bowiem zauważyć, że wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi więc na ten organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny, w oparciu o cały materiał zgromadzony w aktach sprawy. Organ odwoławczy może przy tym samodzielnie uzupełnić brakujący materiał dowodowy, o ile uzupełnienie będzie mieściło się w zakresie art. 136 § 1 k.p.a. Na zgodny wniosek wszystkich stron organ odwoławczy może nawet przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, kiedy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wynika z art. 136 § 2 k.p.a. Kluczowe w kontekście rozpoznawanej sprawy jest jednak to, że swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy może wydać wyłącznie w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy, całe akta administracyjne, ponieważ jest on zobowiązany między innymi sprawdzić, czy rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało po uprzednim wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności dla spraw. Organ odwoławczy zatem, tak jak organ I instancji, ma te same obowiązki wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny - na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., organy administracji podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co innymi słowy oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów. To zaś uzasadnia wniosek, że o przekroczeniu granic swobodnej oceny dowodów można mówić w sytuacji, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Z dowolną oceną będziemy mieć też do czynienia, jeżeli organ odwoławczy wyda rozstrzygnięcie nie dysponując kompletnymi aktami administracyjnymi organu I instancji. Tylko bowiem wtedy, gdy organ II instancji dysponuje całymi aktami administracyjnymi, możliwe jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, co stanowi realizację obowiązku wynikającego z art. 15 k.p.a., lub też uznanie, że materiał ten wymaga uzupełnienia, w jakim zakresie i czy może tego dokonać organ odwoławczy, czy też konieczne jest ponowienie postępowania przed organem I-instancyjnym. W niniejszej sprawie Kolegium wprost stwierdziło w wydanej decyzji, że przekazane mu akta są niekompletne, co potwierdziła także analiza przeprowadzona przez Sąd. Ze stwierdzeniem tym nie wiązały się jednak żadne procesowe działania ze strony Kolegium. Tymczasem, w sytuacji nieprzekazania całości akt administracyjnych przez organ I instancji, organ odwoławczy był zobowiązany przed podjęciem jakiegokolwiek rozstrzygnięcia wystąpić o ich uzupełnienie, a w przypadku występowania obstrukcji po stronie organu I instancji podjąć działania zmierzające do wyegzekwowania tego obowiązku. W ocenie Sądu nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja, aby organ odwoławczy - podejmując rozstrzygnięcie, nie dysponował całością zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności, gdy wydaje decyzję kasatoryjną. W takim wypadku nie jest bowiem możliwe prawidłowe ustalenie, czy decyzja I-instancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W dalszej kolejności również Sąd nie może zbadać, czy zachodziły podstawy prawne, przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a., do uchylenia się przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy co do jej meritum. Dopiero bowiem mając całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ odwoławczy może formułować jakiekolwiek oceny co do stanu faktycznego w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie i zupełności tych ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Wydając więc zaskarżoną decyzję kasatoryjną bez dysponowania kompletnymi aktami postępowania I-instancyjnego, w szczególności bez dokumentów, na które powoływał się w swojej decyzji Prezydent, Kolegium naruszyło przepisy postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 136 k.p.a., a w konsekwencji przedwcześnie zastosowało art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się zaś do kwestii braku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego Sąd uznał, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, że okoliczność ta nie mogła stanowić przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej w tej sprawie. Kolegium stwierdziło bowiem, że wywiad ten nie został przeprowadzony, tak też podawał Prezydent w swojej decyzji. Tymczasem należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się formularz wywiadu przeprowadzonego w dniu 18 lutego 2022 r. w formie telefonicznej. Taka forma wywiadu była natomiast dopuszczalna na mocy art. 15o ustawy o COVID-19, który stanowi, że z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, ilekroć zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wymagane jest przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji, w szczególności z osobą lub rodziną, które zostały poddane kwarantannie w związku z podejrzeniem zakażenia lub choroby zakaźnej, ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej zamiast przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może nastąpić na podstawie: 1) rozmowy telefonicznej z pracownikiem socjalnym, a w przypadku osób niepełnosprawnych z powodu dysfunkcji narządu słuchu przy wykorzystaniu środków wspierających komunikowanie się, o których mowa w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. z 2017 r. poz. 1824), oraz, 2) dokumentów lub oświadczenia, o których mowa w art. 107 ust. 5b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, a także ich kopii, w tym elektronicznych, uzyskanych od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc lub 3) informacji udostępnionych przez podmioty, o których mowa w art. 105 tej ustawy. Co więcej, na możliwość przeprowadzenia wywiadu w takiej formie wskazywało samo Kolegium we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej z 28 stycznia 2022 r., w wyniku której Prezydent ponownie odmówił przyznania zasiłku celowego M. T. Również w przedmiotowym sprzeciwie strona wskazywała, że takie wywiady były z nią przeprowadzane i nie kwestionowała ich treści. W związku z tym, w ocenie Sądu, nie można było stwierdzić w niniejszej sprawie, że organ I instancji nie przeprowadził wywiadu środowiskowego. Wprawdzie nie był to wywiad w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, lecz nadal został on przeprowadzony w prawnie dopuszczonej formie i odpowiednio udokumentowany, a strona nie kwestionowała jego ustaleń, zatem dowód ten winien zostać uwzględniony i poddany ocenie w kontekście przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, od czego Kolegium się uchyliło. Dodatkowo Sąd stwierdza, że brak było podstaw do tego, aby organ I instancji wzywał wnioskodawczynię, czy spełnia przesłanki do przyznania jej zasiłku celowego, o który się ubiega, a brak takiego wezwania nie uzasadniał wydania decyzji kasatoryjnej. Należy bowiem zauważyć, że przepisy u.p.s. dotyczące wnioskowanego zasiłku oraz przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej, nie dają podstaw do formułowania przez organ takiego wezwania. Okoliczności faktyczne i spełnienie przesłanek do przyznania danego świadczenia, co do zasady, ustalane jest w oparciu o wniosek i załączone do niego dokumenty, wywiad środowiskowy - ewentualnie organ może wezwać do złożenia dodatkowych wyjaśnień, lecz konieczne jest wskazanie zakresu tych wyjaśnień poprzez podanie czego nie ustalono podczas wywiadu i czego dotychczas strona nie wykazała w przedkładanej dokumentacji. Tymczasem Kolegium nie wskazało, jakie konkretnie kwestie miałyby być wyjaśnione dodatkowo przez stronę, zaś powołanie się na "wykazanie, czy spełnia przesłanki do przyznania zasiłku celowego" jest zbyt ogólnikowe. Nie wiadomo, jakie inne okoliczności, niż ustalane podczas wywiadu telefonicznego i na podstawie innych zebranych dowodów, miałyby być przez stronę wykazane. W tej sytuacji brak omawianego wezwania nie mógł stanowić o niewyjaśnieniu i nieprzeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania w znacznym zakresie. Ponadto, jeżeli organ odwoławczy uważał, że konieczne jest pozyskanie dodatkowych informacji, mógł sam wystąpić do wnioskodawczyni o ich przekazanie lub zlecić uzupełnienie postępowania w tym zakresie przez organ I instancji w ramach uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a. Zakres tych wyjaśnień nie został jednak przez Kolegium sprecyzowany, a z uwagi na przeprowadzenie przez Prezydenta wywiadu telefonicznego, w ocenie Sądu, nie mógł to być zakres uniemożliwiający zastosowanie art. 136 k.p.a. Nieskorzystanie więc przez Kolegium z tego trybu jawi się jako istotne naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Końcowo Sąd zauważa, że strona we wcześniejszej decyzji kasatoryjnej z 28 stycznia 2022 r. została przez Kolegium pouczona o treści art. 107 ust. 4a u.p.s. i tym, że niewyrażenie przez nią zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego lub jego aktualizację stanowić będzie podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Skarżąca miała więc świadomość skutków braku swojej aktywności, współdziałania z organem przy tym wywiadzie. Natomiast obowiązujące przepisy nie wymagają, aby organ pomocowy ustalał ze stroną, czy informował ją o miejscu i czasie przeprowadzenia wywiadu. Oczywiście, aby nieobecność strony zakwalifikować jako odmowę przeprowadzenia przez nią wywiadu, należy podjąć próbę skontaktowania się z nią w celu ustalenia chociażby przybliżonego terminu przeprowadzenia wywiadu (zob. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2407/15, CBOSA). Przepis art. 107 ust. 4a u.p.s., stanowiący, że niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, należy bowiem rozmieć w ten sposób, że wnioskodawca unika kontaktu, odmawia wpuszczenia do mieszkania, odmawia udzielenie odpowiedzi, czy przedstawienia dokumentów (zob. wyroki NSA z 18 marca 2025 r., sygn. akt I OSK 2536/24; z 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2886/19, CBOSA). Powyższe może wskazywać po stronie wnioskodawcy, w jego postawie i działaniach, na istnienie złej woli lub niedbalstwa, które uniemożliwiają przeprowadzenie wywiadu, a w konsekwencji skutkują odmową przyznania świadczenia. Skoro organ I instancji wskazywał, że w toku postępowania strona unikała kontaktu z pracownikami socjalnymi, odmówiła wpuszczenia do mieszkania, nie odbierała telefonu, mimo że preferowała kontakt telefoniczny, zaś na zadawane pytania unikała odpowiedzi, okoliczności te powinny zostać zweryfikowane – po uzyskaniu przez organ odwoławczy kompletnych akt – w kontekście art. 107 ust. 4a u.p.s. i innych przesłanek przyznania zasiłku celowego. Organ odwoławczy nie powinien opierać się wyłącznie na tym, iż Prezydent wprost nie wystosował do strony pisma z prośbą o kontakt celem ustalenia terminu wywiadu, czy pisma informującego o planowanym terminie wywiadu w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, gdyż nie miał takiego prawnego obowiązku, zaś strona w decyzji kasatoryjnej z 28 stycznia 2022 r. została pouczona o treści art. 107 ust. 4a u.p.s. i mimo to wykazała się konkretną postawą podczas wywiadu telefonicznego. Zatem w ocenie Sądu także brak wystosowania przez Prezydenta ww. pism i informacji, nie uzasadniał uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznawania celem dokonania tych czynności. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że ze względu na orzekanie przez Kolegium w sytuacji nie dysponowania przez organ odwoławczy całością akt administracyjnych zgromadzonych przez organ I instancji, nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego, sprowadzającego się przecież do uznania, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jest niepełny i wymaga uzupełnienia. Takie stwierdzenie nie jest możliwe bez posiadania całości akt. Także pozostałe okoliczności wskazane w decyzji kasatoryjnej nie stanowiły - zdaniem Sądu - o tym, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania w całości lub w znacznym zakresie, wykraczającym poza kompetencje organu odwoławczego nadane mu w art. 136 k.p.a. Mając to wszystko na względzie Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 zdanie 1. p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy w pierwszej kolejności zobowiązany będzie wezwać Prezydenta do nadesłania kompletnych akt administracyjnych, zawierających dowody, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Dopiero dysponując całością akt możliwe będzie zbadanie przez organ odwoławczy czy Prezydent zebrał wystarczający materiał dowodowy, czy też wymaga on uzupełnienia i w jakim zakresie, a w dalszej kolejności, czy Prezydent zasadnie uznał, iż wnioskodawczyni nie współpracowała z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu trudnej sytuacji jej rodziny, w szczególności odmawiała przeprowadzenia wywiadu w rozumieniu art. 107 ust. 4a u.p.s., które to okoliczności legły u podstaw wydania decyzji Prezydenta z 19 kwietnia 2022 r.