II SA/Gd 3498/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie : NSA Anna Orłowska, NSA Małgorzata Gorzeń, Protokolant Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stwierdza, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Rada Miasta w dniu 30 sierpnia 2001r. podjęła uchwałę w sprawie zmiany uchwały dotyczącej zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących mienie komunalne w części dotyczącej udzielenia bonifikat w cenie zakupu takich lokali, ustalając, iż bonifikata przysługująca nabywcy na zasadach ogólnych określonych w tej uchwale, podlega zmniejszeniu o wartość kaucji mieszkaniowej podlegającej zwrotowi na rzecz najemcy. W dniu 12 października 2001r. Wojewoda wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku ze skargą na wyżej wskazaną uchwałę. W uzasadnieniu skargi organ wskazał, że analiza § 1 uchwały nr [...]1 Rady Miasta z dnia 30 sierpnia 2001r. wykazała, iż jest on sprzeczny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Wojewody dokonana zmiana spowodowała, iż wprowadzone zostały aktem prawa miejscowego różne zasady traktowania uprawnionych mieszkańców gminy w zakresie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych. Uzasadniając swój zarzut organ wskazał, iż ta sama sytuacja faktyczna i prawna najemców lokali jest wynikiem określenia zakresu uprawnień najemców lokali komunalnych w przypadku złożenia wniosku o ich nabycie od gminy. W tym zakresie wszyscy najemcy powinni podlegać tym samym regułom i zasadom, czego wymagają postanowienia art. 32 Konstytucji RP. Fakt uiszczenia przez część najemców kaucji na zabezpieczenie roszczeń gminy z tytułu czynszu najmu i opłat za dostarczane do lokalu media, nie może mieć wpływu na realizację tych uprawnień. Wojewoda podkreślił ponadto, iż charakter prawny i istota kaucji i bonifikaty przy zbywaniu nieruchomości ma całkowicie odmienny charakter i służy innym celom. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr 71, poz. 733) kaucja jest rodzajem zabezpieczenia na pokrycie ewentualnych długów najemcy z tytułu zaległego czynszu i innych opłat. Podlega ona zwrotowi najemcy, po odpowiedniej waloryzacji, z chwilą opuszczenia lokalu lub jego nabycia na własność, po uprzednim zaspokojeniu z niej w/w zaległości. Z kolei bonifikata jest uprawnieniem przyznawanym najemcom lokalów przy ich zakupie. Podstawą do jej przyznawania jest art. 68 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zarówno przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, jak i o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości pomniejszania bonifikaty o wartość zwracanej kaucji. Ponadto podkreślić należy, że taka konstrukcja § 1 kwestionowanej uchwały pozostaje w sprzeczności również z art. 6 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, zgodnie z którym kaucja podlega zwrotowi w ciągu miesiąca od dnia opróżnienia lokalu lub nabycia jego własności przez najemcę, po potrąceniu należności wynajmującego z tytułu najmu lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli z powodu upływu jednego roku od daty podjęcia uchwały nie stwierdzono jej nieważności, orzeka się o jej niezgodności z prawem, o ile istnieją przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności, tzn. o ile jest ona sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W takim wypadku należy wskazać przepis lub przepisy prawne, których naruszenie stanowiło przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Kompetencja gmin do stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych (tzw. przepisów gminnych) wynika z delegacji ustawowej i organy gmin mogą z niej korzystać wyłącznie na podstawie i w granicach wyraźnych upoważnień ustawowych (art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym). W danym wypadku Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie zmiany zasad sprzedaży lokali mieszkalnych, która to uchwała w sposób istotny narusza prawo do równego traktowania obywateli. Zmieniając zapis uchwały poprzez dodanie, iż "bonifikata ulega pomniejszeniu o wartość kaucji mieszkaniowej podlegającej zwrotowi na rzecz najemcy" Rada wprowadziła zróżnicowanie między najemcami, którzy obejmując lokal w najem uiścili kaucję a tymi którzy kaucji nie uiścili. Z art. 7 i art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei art. 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdza, iż jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Zasada równości wyrażona w tym przepisie oznacza, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej, czy można wskazać wspólną cechę istotnie uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zabrania dyskryminowania przez władze publiczne podmiotów prawa posiadających wspólną istotną cechę. W przedmiotowej uchwale nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych Rada Miasta jako kryterium zróżnicowania przyjęła uiszczenie przez najemców kaucji na zabezpieczenie roszczeń gminy z tytułu czynszu najmu i innych opłat, czy też nieuiszczenie kaucji. Jednakże przedmiotowa uchwała dotyczy wszystkich najemców mieszkań komunalnych w mieście M. - jest to wspólna cecha istotnie uzasadniająca równe traktowanie podmiotów prawa. Podstawą różnicowania, w tym przypadku, będzie wartość każdej nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego. Jednak nie może mieć wpływu na wysokość udzielanej bonifikaty fakt uiszczenia bądź nieuiszczenia kaucji przez najemców. Kwestia kaucji np. zaliczanie jej w całości lub w części jako bonifikatę, nie może być przedmiotem materii objętej uchwałą, a co najwyżej winna być dokonywana na ogólnie przyjętych zasadach wynikających np. z k.c. Przedmiotowym zapisem uchwały Rada Miejska naruszyła zasadę równego traktowania podmiotów prawa posiadających tę samą wspólną cechę istotną dla regulacji - najemców mieszkań komunalnych w M. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miasta, iż zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących mienie komunalne nie posiadają waloru prawa powszechnie obowiązującego oraz iż zmiana zasad zbywania mienia jest prawem właściciela i nie można w takim przypadku zasadnie podnosić zarzutu nierównego traktowania ( jest to stosunek cywilnoprawny regulowany zasadą swobody umów). W ocenie Sądu gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości jest poddane reżimowi ustawy o gospodarce nieruchomościami. Są to przepisy szczególne wobec reguł gospodarowania majątkiem gminnym, określonych w innych ustawach, czy też zasad obrotu cywilnoprawnego, określonych w przepisach kodeksu cywilnego i innych ustawach. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w wielu przypadkach wskazuje, że rada gminy może w drodze uchwały inaczej uregulować określone zagadnienie (np. art. 70 ust. 4). Żaden natomiast przepis ustawy nie upoważnił rady gminy do dokonania odstępstw od regulacji art. 68 ust. 1 pkt. 7. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym dotyczące prawa ustalania przez radę zasad gospodarowania majątkiem gminnym, w tym gminnym zasobem nieruchomości, nie mogą stanowić podstawy do odstępowania od reguł ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym żadne przepisy nie dały Radzie Miejskiej prawa do przyjęcia regulacji zawartej w nowym brzmieniu pkt. 5 załącznika do uchwały w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących mienie komunalne. Ponieważ od podjęcia uchwały upłynęło więcej niż jeden rok Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – publikacja jak wyżej- zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.