II SA/Gd 3499/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Marek Górski (spr.) Sędziowie : NSA Anna Orłowska NSA Małgorzata Gorzeń Protokolant Agnieszka Januszewska po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Wójta Gminy z dnia 13 sierpnia 200lr. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu stwierdza, iż zaskarżona uchwala w § 4 ust. 1 pkt. 4 i 6 dotyczącym działek numer [...], [...], [...] oraz [...] została podjęta z naruszeniem prawa. Rada Gminy w O. w dniu 13 sierpnia 2001r. podjęła, powołując jako podstawę prawną art. 9, art. 12 ust. 2 i 4 oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, uchwałę w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy O. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów. W § 5 ust. 1 uchwały wskazano, iż punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w najbliższej okolicy tzn. w odległości 20 m od wejścia do placówki wymienionej niżej a wejścia do placówki sprzedającej napoje alkoholowe: 1. placówek oświatowo-wychowawczych. 2. kościołów i obiektów sakralnych, 3. ośrodków zdrowia. W § 4 uchwały zostały enumeratywnie wymienione działki, na których może odbywać się sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5% alkoholu podczas imprez na wolnym powietrzu. W dniu 12 października 2001r. Wojewoda wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku ze skargą na wyżej wskazaną uchwałę, W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż uchwała nr [...] Rady Gminy w § 4 ust. 1 pkt 4 i 6 zezwala na sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5% alkoholu na imprezach na otwartym powietrzu na działkach nr [...] i [...] oraz nr [...] w sołectwie O., jak również na działce nr [...] w sołectwie S. Tymczasem jak wynika z pisma Gminnej Komisji Rozwiązywania problemów alkoholowych w O. z dnia 7 września 2001r. na działce nr [...] w O. znajduje się Zespół Szkół Publicznych, a na działce nr [...] w S. znajduje się Publiczna Szkoła Podstawowa. Z pisma [...] Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 19 września 2001 r. wynika, iż na działkach nr [...] i [...] położone są dwa budynki, Ochotniczej Straży Pożarnej i administracyjno-kulturalny, w którym jedno skrzydło to były wiejski dom kultury, oddany w dzierżawę na działalność kulturalno-oświatowa. Z dodatkowych wyjaśnień przesłanych w dniu 3 października 2001r. wynika, iż sala widowiskowa budynku może być wykorzystywana na prowadzenie zajęć oświatowo-wychowawczych z dziećmi i młodzieżą. Wojewoda jednocześnie wskazał, iż § 5 ust. 1 uchwały stanowi, że punkty sprzedaży napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w najbliższej okolicy tzn. w odległości 20 m od wejścia do placówek oświatowo-wychowawczych, kościołów, obiektów sakralnych i ośrodków zdrowia. Powyższy zapis określa usytuowanie punktów sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych przeznaczonych do spożycia zarówno w miejscu Jak i poza miejscem sprzedaży. W ocenie Wojewody nakaz zachowania odległości zaledwie 20 m od obiektów chronionych faktycznie prowadzi do dowolności usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych i prowadzi do zwiększenia ich dostępności na terenie gminy O. pozostając w sprzeczności z art. 2 ust. 1 pkt. 4 ustawy. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 02.153.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jeżeli z powodu upływu jednego roku od daty podjęcia uchwały nie stwierdzono jej nieważności, orzeka się o jej niezgodności z prawem, o ile istnieją przesłanki dla stwierdzenia jej nieważności, tzn. o ile jest ona sprzeczna z prawem (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W takim wypadku należy wskazać przepis lub przepisy prawne, których naruszenie stanowiło przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy. Kompetencja gmin do stanowienia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych (tzw. przepisów gminnych) wynika z delegacji ustawowej i organy gmin mogą z niej korzystać wyłącznie na podstawie i w granicach wyraźnych upoważnień ustawowych (art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym). W danym wypadku Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie przepisów gminnych na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) wynikającego z art. 12 ust. 2 i 4 oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. z 2002r. Dz. U. Nr 147. poz. 1231 ze zm.). Przepis art. 14 ust. 5 stanowi, iż "sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może się odbywać na imprezach na otwartym powietrzu tylko za zezwoleniem i tylko w miejscach do tego wyznaczonych". Natomiast upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały zawiera art. 14 ust. 6, który stanowi, że: "W innych nie wymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych". Sposób sformułowania tego upoważnienia ustawowego (chodzi w szczególności o słowa początkowe: "W innych nie wymienionych miejscach...") wskazuje jednoznacznie, że nie stanowi ono ani wyłącznej, ani nawet niezależnej z punktu widzenia całokształtu regulacji ustawowej, podstawy prawnej dla wprowadzania tego typu zakazów prawnych w drodze przepisów gminnych. Przeciwnie, omawiana delegacja ustawowa dla wprowadzania stosownych zakazów prawnych w drodze przepisów gminnych ma wyraźnie charakter komplementarny względem innych uregulowań tej samej ustawy. Stąd poprawna interpretacja art. 14 ust. 6 ustawy i ustalenie granic upoważnienia wynikającego z tego przepisu może być dokonana jedynie w kontekście pozostałych postanowień tej ustawy, a w szczególności z uwzględnieniem dyspozycji art. 14 ust. 1, który stanowi, że: "Zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: 1) na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich, 2) na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników, 3) w miejscach i czasie masowych zgromadzeń, 4) w środkach i obiektach komunikacji krajowej, 5) - , 6) w obiektach zajmowanych przez organy wojskowe i spraw wewnętrznych, jak również w rejonie obiektów koszarowych i zakwaterowania przejściowego jednostek wojskowych". Wynika stąd, że na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy (i odpowiednio także na podstawie art. 14 ust. 3 - ust. 5 tej ustawy) wprowadzony został (ex lege) powszechnie obowiązujący zakaz prawny dotyczący sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w odniesieniu do ściśle określonych kategorii miejsc, obiektów lub obszarów, które zostały określone enumeratywnie w ustawie poprzez użycie sformułowań językowych pozwalających na ich odróżnienie od ogółu pozostałych miejsc, obiektów lub obszarów publicznych. W tej sytuacji redakcja art. 14 ust. 6 ustawy wskazuje, że upoważnienie rady gminnej do wprowadzenia stosownych zakazów służyć ma nie generalizacji, ale jedynie poszerzeniu zakresu stosowania tego typu zakazów także na inne miejsca, obiekty lub obszary, nie objęte wyliczeniem określonym w art. 14 ust. 1 ustawy i to wyłącznie o tyle, o ile okaże się to uzasadnione ze względu na ich charakter. Należy więc przyjąć, że przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy nie mogą być formułowane w ten sposób, że dopuszczą sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych w miejscach, w których ustawa ustanowiła całkowity zakaz. Przeciwnie, przepisy gminne wydawane na podstawie art. 14 ust. 6 powołanej ustawy powinny mieć na celu wskazanie innych aniżeli wymienione w art. 14 ust. 1 - ust. 5 tej ustawy miejsc, obiektów lub obszarów, w odniesieniu do których dodatkowo wprowadza się (czasowy lub stały) zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych. Sprzeczne z powyżej wskazanym zakazem ustawowym z art. 14 ust. 1 jest wskazanie w § 4 Uchwały [...] Rady Gminy z dnia 13 sierpnia 2001r. w sprawie zasad usytuowania na terenie gminy O. miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, iż "sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych zawierających więcej niż 4,5% alkoholu może odbywać się na imprezach na otwartym powietrzu w miejscach niżej wymienionych". I następnie w uchwale wskazane jest, iż m.in. sprzedaż, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych może odbywać się na imprezach na otwartym powietrzu na działkach, na których znajdują się obiekty oświatowo-kulturalne i szkoły. Ponieważ od podjęcia uchwały upłynęło więcej niż jeden rok Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – publikacja jak wyżej- zgodnie z art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.