II SA/Gd 352/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia 18 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 5 października 2011 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. S. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W decyzji z 18 kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta z 5 października 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania na wniosek Sz. S. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło w następstwie rozpatrzenia zażalenia Sz. S. na w/w postanowienia Prezydenta Miasta z 5 października 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego ostatniego organu z 1 czerwca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, obejmującą przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania hali produkcyjno-składowej na halę hodowli ryb, na działce nr [...] obręb [...] w S. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: W piśmie z 25 sierpnia 2011 r. Sz. S. zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem powyższej decyzji Prezydenta w przedmiocie pozwolenia na budowę i uchylenie tejże decyzji. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości - oddzielonej od nieruchomości, na której zrealizowana ma zostać inwestycja objęta pozwoleniem na budowę – działką nr [...]. W stosunku do tej ostatniej działki oraz działki o nr [...] wnioskodawca ubiega się przed sądem powszechnym o ustanowienie drogi koniecznej. W treści pisma wskazano, że w toku tegoż postępowania o ustanowienie drogi koniecznej – w dniu 4 sierpnia 2011 r. – pełnomocnik wnioskodawcy, przeglądając akta sądowe, dowiedział się o istnieniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W ocenie wnioskodawcy, w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę niesłusznie został pominięty jako strona postępowania. Wprawdzie nieruchomość wnioskodawcy nie jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją, co jednak automatycznie nie oznacza, że nieruchomość ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (tej inwestycji). Wnioskodawca podkreślił przy tym, że w sprawie o ustanowienie służebności drogowej "A" sp. z o.o. (inwestor – beneficjent pozwolenia na budowę) ujawnił zamiar urządzenia na całej długości działki nr [...] drogi pożarowej. Tymczasem działki nr [...] oraz [...], stanowiące własność inwestora, bezpośrednio przylegają do nieruchomości wnioskodawcy, na której ten prowadzi działalność związaną z produkcją okien i stanowią jedyną drogę dojazdową do budynków posadowionych na działkach wnioskodawcy. Ustanowienie drogi pożarowej wiąże się z koniecznością realizacji szeregu warunków, a konsekwencji z przeprowadzeniem określonego rodzaju robót dostosowawczych. Prace takie zaś mogą całkowicie uniemożliwić wnioskodawcy dostęp do jego zabudowań produkcyjnych. Ponadto, inwestor zadeklarował zamiar wykorzystania studni artezyjskich i zbiornika retencyjnego, znajdujących się na działkach [...]. Potrzeba ochrony wspomnianych ujęć oraz zbiornika retencyjnego może zaś wywołać konieczność ustanowienia strefy ochronnej w trybie przepisów ustawy – Prawo wodne, z czego wynikałoby szereg ograniczeń dla wnioskodawcy. Tych zaś ograniczeń organ w ogóle nie badał, wydając pozwolenie na budowę. To zaś sprawia, że wnioskodawca ma interes prawny, który pominięto w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. W postanowieniu z 5 października 2011 r. Prezydenta Miasta, na mocy art. 149 § 3 kpa, art. 150 § 1 w zw. z art. 145 § 1 kpa, odmówił wznowienia postępowania z wyżej omówionego wniosku. W uzasadnieniu tego postanowienia wskazano, że wnioskodawca nie posiadał i nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji z 1 czerwca 2011 r. (w przedmiocie pozwolenia na budowę), a to sprawia, że zgodnie z art. 147 kpa, niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślono przy tym, że we wniosku o wznowienie nie wskazano na naruszenie jakiegokolwiek konkretnego przepisu prawa, z którego możnaby wywodzić interes prawny do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działkach o nr [...] w żaden sposób nie wpływa na zmianę kręgu stron w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzja o pozwoleniu na budowę i nie stanowi przesłanki do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Na powyższą decyzję Sz. S. złożył zażalenie, zarzucając naruszenie art. 141 kpa w zw. z art. 149 § 3 i 4 kpa oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 kpa,i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania. W ocenie żalącego, organ naruszył regulację art. 149 kpa, gdyż orzeczenie o interesie prawnym wnioskodawcy mieści się w ocenie przyczyn wznowienia, która może mieć miejsce wyłącznie w toku postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Takie zaś postępowanie przeprowadza się dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W zaskarżonej decyzji, wydanej w następstwie rozpoznania w.w. zażalenia, Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w decyzji nr [...] z 1 czerwca 2011 r. Prezydenta Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania hali produkcyjno-składowej na halę hodowli ryb, na działce nr [...] obręb [...] w S. Podał dalej, że ostateczne decyzje korzystają z ochrony, wynikającej z art. 16 kpa. Wznowienie postępowania zatem może mieć miejsce tylko wówczas, gdy spełnione są wymogi, określone przez ustawodawcę w art. 145 – 151 kpa. Oceniając argumenty zażalenia organ odwoławczy wskazał, że co do zasady słuszne jest stanowisko, że weryfikacja twierdzeń odnoszących się do statusu strony powinna nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jednakże, w sytuacji, gdy bezsporne i oczywiste jest, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, uprawniony jest dać temu wyraz w rozstrzygnięciu o odmowie wznowienia postępowania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał przepisy ustawy – Prawo budowlane (art. 3 pkt 20 oraz art. 28 ust. 2) argumentując swoją tezę o oczywistym braku, po stronie wnioskodawcy, statusu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W szczególności organ ten podał, że w decyzji o pozwoleniu na budowę z 1 czerwca 2011 r. organ I instancji wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, zakreślając go wyłącznie wokół działki, na której planowana jest inwestycja. Nieruchomość wnioskodawcy tymczasem nawet nie graniczy z nieruchomością, objętą inwestycją, bowiem dzieli je działka nr [...]. Zamierzenia inwestora dotyczące tej ostatniej działki nie były przedmiotem decyzji z 1 czerwca 2011 r., a więc nie mogą stanowić podstawy do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. W ocenie organu, nieruchomość skarżącego w żaden sposób nie dozna ograniczeń po zrealizowaniu inwestycji na działce nr [...] i na taka oceną nie ma żadnego wpływu fakt toczącego się postępowania w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej na działce nr [...]. Na powyższą decyzję skargę złożył Sz. S., zarzucając naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy w sposób ewidentny, nie budzący wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną. Tymczasem, w niniejszej sprawie, taka sytuacja nie ma miejsca, w ocenie skarżącego, z kilku powodów: 1) bez znaczenia jest okoliczność, że nieruchomość wnioskodawcy nie graniczy bezpośrednio z działką, na której zlokalizowana ma zostać inwestycja. W orzecznictwie sądowym przesądzono, że nie ma znaczenia, że działki objęte oddziaływaniem inwestycji nie graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano inwestycję, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym, 2) fakt, że działce [...] ma zostać zaplanowana droga pożarowa przez inwestora ma bardzo istotny wpływ na wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji, skoro droga pożarowa jest w istocie częścią inwestycji. Wnioskodawca zaś uzyskał zabezpieczenie swego roszczenia o ustanowienie drogi koniecznej w postępowaniu sądowym, co potwierdza tezę, że jej przebieg ewidentnie koliduje z drogą pożarową planowaną przez inwestora, 3) nie dokonano analizy oddziaływania zwiększonej komunikacji na tej drodze na funkcjonowanie fabryki okien wnioskodawcy, podobnie jak przemilczana została kwestia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w związku z korzystaniem przez inwestora z ujęć wody i zbiornika retencyjnego, zlokalizowanych na działach nr [...]. Jednocześnie skarżący zakwestionował formę rozstrzygnięcia organu odwoławczego, wskazując że winno ono przybrać postać postanowienia. Niedopuszczalne też było sprostowanie tej wady w trybie art. 113 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację powołaną w treści uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia. W piśmie z 19 listopada 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania "A" Spółka z o.o. sformułowała swoje stanowisko w sprawie, domagając się oddalenie wniesionej skargi. Na rozprawie 28 listopada 2012 r. pełnomocnik w.w uczestnika postępowania złożył załącznik do protokołu, w którym sformułował stanowisko, zgodnie z którym okoliczność, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszają przepisy prawa postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu, będące przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego postanowienie z 5 października 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, a następnie decyzja organu odwoławczego z 18 kwietnia 2012 r. (abstrahując od jej formy prawnej, gdyż rozstrzygnięcie to powinno przybrać postać postanowienia) naruszały art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 149 § 3 kpa. Spór pomiędzy stronami w niniejszym postępowaniu sprowadza się w istocie do oceny, czy na etapie czynności wstępnych (przedproceowych) związanych z oceną dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania, zgłoszonego przez jednostkę powołującą się na swój interes prawny i wskazującą jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 kpa 4 kpa organ administracji może odmówić wszczęcia tego postępowania z przyczyn podmiotowych (art. 149 § 3 kpa), a więc wskazując na brak legitymacji po stronie wnioskodawcy. Na wstępnie wskazać należy, że w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania złożył skarżący – Sz. S., wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli, w szczególności, strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący, domagając się wznowienia postępowania, argumentował, że w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie brał udziału jako strona tegoż postępowania mimo, że jego nieruchomość pozostaje w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Wskazać na wstępie należy, że wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej (oraz w wąskim zakresie – postanowienia) dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Postępowanie to jest zasadniczo postrzegane jako jeden z trybów postępowania nadzwyczajnego, a więc takiego, którego celem jest przeprowadzenie kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Pozytywne przesłanki wznowienia postępowania uregulowane zostały w wyżej wskazanych trzech przepisach i obejmują one sytuacje, w których otwiera się możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Do tych przesłanek (dwóch) należy: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie co najmniej jednej z podstaw, uregulowanych w sposób zamknięty w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa. Kodeks opiera się przy tym na koncepcji wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowieniowych, których nie należy interpretować rozszerzająco, ani domniemywać. Niezależnie od wystąpienia przesłanek pozytywnych, kodeks opiera możliwość wznowienia postępowania na braku zajścia dwóch przesłanek negatywnych, uregulowanych w art. 146 § 1 i art. 146 § 2 kpa. Zgodnie z treścią art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym – z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa – wyłącznie na żądanie strony. Złożenie żądania wznowienia postępowania nakłada na organ obowiązek przeanalizowania w pierwszej kolejności swojej właściwości do działania w tym zakresie, a następnie – zbadania kwestii dopuszczalności tego wznowienia. Czynności organu po otrzymaniu żądania wznowienia postępowania administracyjnego nie są przy tym podejmowane w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania - aż do wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wznowieniowego maja one charakter pozaprocesowy. Skoro wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia może nastąpić wyłącznie w formie postanowienia, to czynności podjęte przed wydaniem tego postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego (por. też wyrok NSA z dnia 3 lipca 2000 r., II SA 648/00, LEX nr 55304). Żądanie wznowienia może wnieść strona, a więc podmiot, który miał taki przymiot w postępowaniu głównym. Legitymację do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania ma więc podmiot, który ma interes prawny lub obowiązek w postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. "Z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2146/10, LEX nr 1138088). W sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu głównym (podstawa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa), wznowienie następuje tylko na żądanie strony. W doktrynie i orzecznictwie zarysował się spór co do podmiotu legitymowanego do wniesienia żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa - czy może być nim każda strona postępowania, czy tylko ta, która nie brała w nim udziału. W orzecznictwie wskazuje się na zasadność tego drugiego poglądu: "Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08, LEX nr 509705). Bezspornym jest, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu głównym, a zatem z formalnego punktu widzenia jest on niewątpliwie podmiotem, który może domagać się wznowienia postępowania właśnie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Kwestią sporną jest natomiast, jak to już wskazano powyżej, czy organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, przesądzając na tym etapie, że wnioskodawca nie ma statusu strony w tym postępowaniu. W ocenie sądu, wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne. Kwestia niedopuszczalności przedmiotowej leży poza sporem w niniejszym postępowaniu, a więc przedmiotem analizy pozostaje kwestia podmiotowej niedopuszczalności wznowienia postępowania. Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którym niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wtedy, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub też strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Przy czym, w tym pierwszym wypadku wydanie postanowienia na mocy art. 149 § 3 kpa należy bezwzględnie ograniczyć do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 575). Taka zaś sytuacja bez wątpienia nie miała miejsca w niniejszym postępowaniu, gdyż skarżący od samego początku wskazywał na okoliczności, które – w jego ocenie – potwierdzały, że ma interes prawny, a w konsekwencji – status strony w postępowaniu wznowieniowym. To zaś obligowało organ administracji – z punktu widzenia analizy dopuszczalności wniosku skarżącego z przyczyn podmiotowych – do wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa. Wskazać przy tym należy, że sąd akceptuje w pełni pogląd organu i uczestnika postępowania, zgodnie z którym oczywisty i widoczny bez konieczności przeprowadzania analizy prawnej brak przymiotu strony uzasadnia odmowę wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 kpa. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie, o czym zresztą świadczy uzasadnienie skarżonej decyzji, w której organ dogłębnie argumentuje stanowisko o braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy, dokonując w istocie właśnie skomplikowanej analizy prawnej w oparciu o przepis art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Tym samym, wyrażając pogląd, że sam fakt powołania się przez wnioskodawcę na swój interes prawny w podaniu o wznowienie postępowania, opartym o treść art. 145 § 1 pkt 4 kpa obligował organ do jego wszczęcia (biorąc pod uwagę aspekt dopuszczalności podmiotowej), sąd nie podziela stanowiska organu i uczestnika postępowania, że brak statusu strony wnioskodawcy był niewątpliwy i dostrzegalny bez konieczności dokonywania analizy prawnej. W ocenie sądu, ustalenie, czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowieniowego, a więc po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 kpa, przy zapewnieniu udziału w czynnościach ustalających (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 575). W konsekwencji, rozważania dotyczące interesu prawnego powinny znaleźć się w decyzji wydanej po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Podkreślić przy tym należy, że ocena stanowiska organu w kwestii interesu prawnego skarżącego pozostaje poza ramami niniejszego postępowania. Na tym etapie jest ona przedwczesna, a ponadto utrudniona z uwagi na brak analizy w formie graficznej kwestii sąsiedztwa nieruchomości skarżącego i inwestora na mapie sytuacyjnej. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji dokonają prawidłowej wykładni przepisów postępowania, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a więc art. 149 kpa, uwzględniającej wskazania zawarte w niniejszym rozstrzygnięciu sądu. Mając zaś na uwadze wskazane wyżej uchybienia organu, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o treść przepisu art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy, zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.