II SA/Gd 360/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. N., A. N., S. N. i L. N. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2007 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Prezydent Miasta - decyzją z dnia 16 listopada 2006 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118), zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. i J. P. pozwolenia na budowę obejmującego rozbiórkę istniejącego budynku mieszkalnego oraz odtworzenie budynku mieszkalnego (pół bliźniaka) wraz z jego rozbudową (powiększenie werandy od strony ogrodu, nadbudowa poddasza nad garażem, przebudowa garażu) w G. przy ul. Z. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że projekt rozbiórki, a następnie odbudowy budynku, został opracowany przez uprawnionych projektantów w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oraz zasadami wiedzy technicznej. Wyjaśnił także, iż nie jest uprawniony do kwestionowania rozwiązań przyjętych w projekcie, za które odpowiedzialność ponoszą projektanci. Stwierdził również, iż z analizy nasłonecznienia jednoznacznie wynika, że pomieszczenia w budynku istniejącym nie będą zacienianie przez nowo projektowaną werandę. Zaznaczył przy tym, że inwestor załączył do wniosku o pozwolenie na budowę odpowiednie dokumenty, zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Spełnione zostały również wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji, podpisanym przez A. N., w którego nagłówku wskazano, iż stanowi pismo S. N., L. N., A. N. i J. N., zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, iż przyjęta przez projektantów metoda zabezpieczenia gruntu pod wspólnymi fundamentami budynku inwestorów i budynku odwołujących się nie zabezpiecza przed negatywnymi następstwami inwestycji w postaci osiadania ścian i pęknięć w rejonie przebudowy, które mogą wystąpić w przyszłości. Zarzucono również, iż roboty budowlano - konstrukcyjne będą poprzedzone rozbiórką, wykonywaną również w obrębie wspólnej ściany konstrukcyjnej, co spowoduje dalsze jej osłabienie. W opracowaniu konstrukcyjnym – zdaniem strony odwołującej się - nie przewiduje się szczególnych zabezpieczeń i wzmocnień istniejącej wspólnej ściany nośnej, a pozostawia się ten problem współwłaścicielom sąsiedniego budynku tj. odwołującym się, co narusza ich interesy zagwarantowane prawem, jak również stanowi naruszenie ich posiadania samoistnego sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Decyzją z dnia 12 marca 2007 roku, nr [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania A. N., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymogi przewidziane prawem, a rozwiązania w nim przyjęte są zgodne z przepisami § 12, 13 i 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy stwierdził także, iż projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i należące do właściwych izb zawodowych, które złożyły przewidziane prawem oświadczenia o wykonaniu projektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa, obowiązującymi normami i zasadami wiedzy technicznej. W projekcie budowlanym projektant konstrukcji wskazał rozwiązanie techniczne umożliwiające wykonanie posadowienia projektowanego budynku, bez ingerencji w istniejący budynek skarżących. Projekt budowlany uzyskał niezbędne uzgodnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy oraz odrębnych przepisów szczególnych. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, iż organy rozstrzygające w niniejszej sprawie nie są uprawnione do badania prawidłowości rozwiązań technicznych przyjętych przez autorów projektu budowlanego, którzy za przyjęte w projekcie rozwiązania techniczne ponoszą pełną odpowiedzialność. W skardze na powyższą decyzję – A. N., S. N., L. N. oraz J. N. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazali, że istniejący budynek bliźniaczy, którego połowa objęta została przedmiotową inwestycją, a druga połowa jest ich własnością, posiada wspólne fundamenty i wspólną, usytuowaną osiowo na granicy działek, nośną, konstrukcyjną ścianę działową. Stanowi więc monolityczną budowlę wzajemnie powiązaną i współzależną. Stwierdzili także, iż istniejąca ściana nośna, dzieląca budynek bliźniaczy, stanowi wraz z fundamentami niepodzielną, wspólną własność wszystkich właścicieli obu części budynku i nie może być jednostronnie, bez uzgodnienia, naruszana, nawet gdy przyjęte rozwiązania techniczne, przedłożone przez inwestora są, jego zdaniem, wystarczające i uzasadnione. Skarżący stwierdzili również, iż organy powinny uwzględnić ich prawo do wyrażenia zgody lub odmowy jej wyrażenia na naruszenie współwłasności, gdy interesy skarżących mogą być zagrożone. Zdaniem skarżących inwestor miał obowiązek pisemnego uzgodnienia budowy z właścicielami nieruchomości. Skoro zatem inwestor nie uzgodnił z nimi możliwości naruszenia części wspólnej budynku, jak również nie przedstawił do uzgodnienia swoich propozycji przed przystąpieniem do prac projektowych, zatem wydane w sprawie decyzje naruszają prawo własności skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 roku uczestnik postępowania J. P. wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję, stwierdził, iż czyni to po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. N. Z akt organu odwoławczego przedłożonych sądowi wraz ze skargą wynika, iż pismo z dnia 20 grudnia 2006 roku, uznane przez organ odwoławczy jedynie za odwołanie skarżącego A. N., zostało złożone w imieniu wszystkich skarżących tj. S. N., L. N., A. N. i J. N. Przy czym zostało ono podpisane jedynie przez jednego z odwołujących się tj. przez A. N. Zgodnie z treścią art. 63 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego /w skrócie k.p.a./ (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.), jeżeli odwołanie wnoszone jest do organu w formie pisemnej, to musi ono zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz powinno być podpisane przez wnoszącego lub jego pełnomocnika. W przypadku wniesienia pisma przez pełnomocnika winien on - zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., dołączyć do odwołania oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Skoro z nagłówka pisma z dnia 20 grudnia 2006 roku wynikało, że jest to pismo S. N., L. N., A. N. i J. N., a zostało ono podpisane jedynie przez jedną z ww. osób, która nie załączyła do tego pisma pełnomocnictwa upoważniającego ją do działania w imieniu pozostałych odwołujących się, zatem należało stwierdzić, iż pismo to zawierało braki, które uniemożliwiały nadanie sprawie dalszego biegu przed ich usunięciem (art. 63 § 3 k.p.a. i art. 33 § 3 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a.). Odwołanie nie zawierało bowiem podpisów wszystkich osób wskazanych jako odwołujące się, a osoba, która podpisała odwołanie, nie legitymowała się pełnomocnictwem upoważniającym ją do działania w imieniu pozostałych stron wymienionych w jego nagłówku. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego - określoną w art. 138 § 1 k.p.a. - jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 kwietnia 2005 roku, sygn. akt OSK 1230/04, Baza Orzeczeń LEX nr 176134, oraz z dnia 2 października 2003 roku, sygn. IV SA 3643/02, nie publ.). Przed rozpoznaniem wniesionego w niniejszej sprawie odwołania organ odwoławczy winien był zatem uzupełnić wskazane powyżej braki przedmiotowego pisma w trybie art. 64 § 2 k.p.a. aby ustalić ile stron wniosło skutecznie odwołanie - czego jednak nie uczynił. Rozpoznając odwołanie przed wyjaśnieniem powyższej kwestii organ naruszył zarówno art. 138 § 1 k.p.a. jak i przytoczone powyżej przepisy dotyczące wymogów formalnych odwołania, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ rozpoznał pismo z dnia 20 grudnia 2006 roku jedynie jako odwołanie jednego ze skarżących – A. N., przed ustaleniem czy pismo to stanowiło odwołanie także pozostałych skarżących oraz nie badając czy w stosunku do pozostałych skarżących odwołanie zostało wniesione w terminie wskazanym w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd miał przy tym na uwadze, iż ustalenie kto składa odwołanie (czyli zbadanie prawidłowej treści odwołania) jest niezwykle istotne. Organ odwoławczy nie może bowiem we własnym zakresie domniemywać woli strony, zwłaszcza działającej w postępowaniu bez pełnomocnika zawodowego. Jeżeli zatem zaistnieją w sprawie jakiekolwiek w tym względzie wątpliwości, nie mogą być one automatycznie, bez próby ich wyjaśnienia, rozstrzygane jako przemawiające za istnieniem lub brakiem odwołania określonej strony (por. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2005 roku, sygn. akt I OSK 47/05, Baza Orzeczeń LEX nr 192140). W niniejszej sprawie organ odwoławczy – przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, musiał zatem zbadać czy odwołanie złożyła jedynie osoba je podpisująca, czy też zostało ono złożone także przez osoby wskazane w jego nagłówku. Winien również ustalić czy każda z osób odwołujących się wniosła odwołanie w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie czyniąc tego, wydał decyzję z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz na podstawie art. 152 ww. ustawy orzekł, iż nie może być ona wykonana. Sąd zważył przy tym, iż w świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta w dniu 16 listopada 2006 roku byłoby przedwczesne, ponieważ to Wojewoda musi najpierw prawidłowo rozpatrzyć niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy winien przy tym w pierwszej kolejności uzupełnić braki formalne pisma z dnia 20 grudnia 2006 roku (zgodnie z treścią art. 33, art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego), a następnie zbadać czy każdy z odwołujących się wniósł odwołanie w ustawowym terminie.