II SA/Gd 362/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2010 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Wojewody z dnia 2 marca 2010 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 27 czerwca 2008 r., Nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 maja 2008 r. do Starosty wpłynął wniosek A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...] C. w miejscowości C., Gmina W. na działce 242/37. Pismem z dnia 16 maja 2008 r. strona (inwestor) został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego. W dniu 3 czerwca 2008 r. Starosta nałożył na wnioskodawcę obowiązek doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, iż inwestycja ta nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C. – C." Miasta W., przyjętego uchwałą Rady Miasta Nr [...], z dnia 24 kwietnia 1996 r., gdyż działka objęta zaprojektowaną inwestycją wchodzi w skład terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, częściowo zagrodową z dopuszczeniem usług - kompleks urbanistyczny oznaczony symbolem M-l. Pełnomocnik wnioskodawcy w piśmie z dnia 19 czerwca 2008 r. podtrzymał stanowisko, iż załączona do wniosku dokumentacja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Następnie Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 1 i art. 81 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), decyzją Nr [...] z dnia 27 czerwca 2008 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę opisanej wyżej inwestycji. A Sp. z o.o. wniosła odwołanie od decyzji Starosty. Działający w jej imieniu pełnomocnik podniósł zarzut dokonania wykładni przepisów prawa miejscowego z naruszeniem prawa, albowiem w zapisach planu dopuszcza się usługi, brak jest natomiast zapisów o zakazie lokalizacji stacji bazowych. Zdaniem odwołującego Starosta błędnie ocenił, iż istniej taka niezgodność, nadto nie wskazał tej niezgodności, w konsekwencji także błędnie podjął decyzję w oparciu o art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Powołany w rozstrzygnięciu decyzji art. 35 ust. 3 w związku z ust. 1 oraz art. 81 i 82 ustawy Prawo budowlane nie stanowią i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę. Ponadto decyzja organu I instancji narusza zasadę prawdy obiektywnej, zawiera lakoniczne uzasadnianie oraz nie wskazuje niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami planu. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda, działając na podstawie art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt. .2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia 2 marca 2010 r., Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] C. w miejscowości C., gmina W. na terenie dziatki 242/37. Wojewoda wskazał, iż przepis art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane podany przez Starostę jako podstawa prawna nie istnieje. Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust.7, natomiast art. 35 ust. 3 powyższej ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda ocenił, iż w decyzji Starosty zabrakło uzasadnienia prawnego, a uzasadnienie faktyczne jest lakoniczne i nie wyjaśnia rozstrzygnięcia, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 kpa. Zdaniem Wojewody organ I instancji ponieważ podał złą podstawę prawną rozstrzygnięcia a uzasadnienie nie spełnia wymogów uzasadnienia poprawnie wydanej decyzji, uzasadnia to jej uchylenie. Następnie Wojewoda badał czy przedłożony projekt budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie tej inwestycji (art. 35 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy Prawo budowlane) oraz czy inwestor wykonał obowiązek nałożony przez Starostę postanowieniem z dnia 3 czerwca 2008 r., Nr [...], dotyczący doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym planem (art. 35 ust. 3 cyt. ustawy). Wojewoda ustalił, iż w miejscowości C. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.- C." Miasta W. zatwierdzony uchwałą nr [...] z dnia 24 kwietnia 1996 r. Plan sytuuje działkę nr 242/371 w C. jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i częściowo zagrodowej z dopuszczeniem usług. Funkcją podstawową jest tu budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne wolnostojące oraz częściowo zagrodowe a funkcją dopuszczoną usługowa. Według organu odwoławczego z zapisu tego wynika, że przedmiotowy teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ewentualnie zagrodową, funkcja usługowa może być dopuszczona jako uzupełnienie lub pełniejsze wykorzystanie funkcji podstawowej - mieszkaniowej. Wojewoda odwołał się do art. 4 pkt 18 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 Nr 261, poz. 2603), gdzie przez łączność publiczną rozumie się infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Według ustawy z 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) infrastruktura telekomunikacyjna to urządzenia tele-komunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Przepis ten, jak twierdzi Wojewoda, rozróżnia infrastrukturę telekomunikacyjną od usług telekomunikacyjnych. Biorąc pod uwagę charakter objętej zaskarżoną decyzją inwestycji, opisanej jako "stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...]", w skład której wchodzi: wieża (maszt stalowy o wysokości 40 m), na której na wysokości h= 39 m n.p.t. będzie umieszczonych 12 elementów anten sektorowych, na h=36 m n.p.t. kontener technologiczny o konstrukcji żelbetowej, trakt kablowy, opis w pełni odpowiada pojęciu infrastruktury komunikacyjnej, nie zaś obiektowi, w którym świadczone będą usługi. Biorąc pod uwagę uwarunkowania planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda twierdzi, że planowana inwestycja nie mieści się w strefie usług, tym bardziej usług dopuszczonych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie można uznać, że maszt stacji bazowej telefonii komórkowej jest związany z budownictwem jednorodzinnym. Ma to być wieża o wysokości 40 m o szerokim zasięgu, w żaden sposób niekorespondująca z lokalną zabudową. Wojewoda uznał wobec tego, że przedstawiony projekt budowlany nie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazał przy tym, iż pismo A Sp. z o.o. z dnia 19 czerwca 2008 r. mające stanowić realizację obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem, nałożonego postanowieniem Starosty nr [...] z dnia 3 czerwca 2008 r., nie stanowi o jakiejkolwiek zmianie projektu budowlanego. Zawiera ono wyłącznie stwierdzenie, że inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a zatem że inwestor nie zrealizował powyższego obowiązku. Odnosząc się do argumentu odwołującego dotyczącego obronności oraz ratownictwa Wojewoda wyjaśnił, że te zagadnienia nie leżą w kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. A Sp. z o.o.– działając przez profesjonalnego pełnomocnika – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Pełnomocnik skarżącej wskazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie: 1. art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt. 1, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedstawił kompletnego projektu budowlanego ze wszystkimi wymaganymi prawem opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami i tym samym istniała podstawa do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę; 2. art. 2 ust. 1, 8, 24a, 26, 29, 35, 41 ustawy prawo telekomunikacyjne poprzez nieuzasadnione uznanie, iż wzniesienie stacji bazowej telefonii komórkowej jako elementu infrastruktury telekomunikacyjnej nie spełnia funkcji usługowej dopuszczalnej na wskazanym terenie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Oceniając w przedstawionym kontekście legalność zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej, stosownie do uprawnień wynikających z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd uznał, iż obie decyzje naruszają prawo. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Stanowi on, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ust. 1 tego przepisu przewiduje, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W aktach administracyjnych znajduje się postanowienie wydane przez Starostę w dniu 3 czerwca 2008 r. Nr [...], nakładające na inwestora obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującym planem (podjęte na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane). Analiza treści tego postanowienia, w kontekście uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że według organów nadzoru przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru C. – C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 1996 r. Nr [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 5 lutego 1997 r., Nr 2, poz. [...] (w obu decyzjach oraz w wyciągu z planu błędnie podano datę publikacji). Zgodnie z postanowieniem opisanego wyżej planu odnoszącego się do karty terenu M-1, przeznaczony jest on pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i częściowo zagrodową z dopuszczeniem usług (vide: wyciąg z planu w aktach administracyjnych I instancji). Pozostaje poza sporem, że wniosek strony dotyczy budowy stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...] p.n. C. W., w skład której wchodzi: wieża (maszt stalowy o wysokości 40 m), na której na wysokości h= 39 m n.p.t. będzie umieszczonych 12 elementów anten sektorowych, na h=36 m n.p.t. kontener technologiczny o konstrukcji żelbetowej i trakt kablowy. Przedmiotowy opis wyczerpuje legalną definicję zawartą w art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 1994 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.), bowiem stacja bazowa telefonii komórkowej niewątpliwie stanowi urządzenie telekomunikacyjne (w rozumieniu tej ustawy - "urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji"). Niewątpliwie stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi element infrastruktury telekomunikacyjnej, jak wynika z przytoczonego z kolei przez Wojewodę pkt 8 art. 2 tej ustawy, który przewiduje, że urządzenia telekomunikacyjne (oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych) oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji – stanowią infrastrukturę telekomunikacyjną. Temu pojęciu w zaskarżonej decyzji przeciwstawia się pojęcie "usług telekomunikacyjnych" twierdząc, że wnioskowany obiekt nie stanowi obiektu, "w którym będą świadczone usługi". W ocenie Sądu Wojewoda pomija inne pojęcia zdefiniowane w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, w szczególności zawarte w art. 2 pkt 27, 29, 35, 41, 46, 48, istotne dla rozumienia działalności operatora telefonii komórkowej - będącej działalnością z zakresu telekomunikacji, mieszczącej się w definicji "łączności publicznej", co z kolei spełnia warunki "celu publicznego", o którym mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543, z późn. zm.). Na tle problemu zaliczenia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego, obecnie (od dnia 22 października 2007 r.) rozstrzygniętego przepisem art. 4 pkt 18 tej ustawy, definiującym pojęcie łączności publicznej jako infrastruktury telekomunikacyjnej służącej zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego i w kontekście definicji zawartej w art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, zgodnie z którą przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników, orzecznictwo sądowoadministracyjne wypowiadało się również w kwestii charakteru usług świadczonych przez operatora telefonii komórkowej. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 811/05 (Baza orzeczeń LEX nr 236467), w którym przedstawia się stanowisko co do zaliczenia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej do inwestycji celu publicznego, Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się między innymi, iż stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które z pewnością spełnia wymogi definicji art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, jest bowiem "elementem niezbędnym dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych". Nadto wyjaśnił NSA, iż "przemiany w regulacji telekomunikacji, cele ustaw, publiczny charakter sieci i usług telekomunikacyjnych, szczególny – powszechny – charakter usług świadczonych przez przedsiębiorców, wielość podmiotów, które mogą prowadzić w tej sferze działalność gospodarczą i nałożone na nich obowiązki sprawiają, że treść pojęcia "łączność publiczna" może być odnoszona także do działań podmiotów prywatnych, a skoro tak to pojęcie to obejmuje działania takiego podmiotu polegające na dostarczaniu elementów sieci lub świadczenia usług (...)". Kluczowym zaś zagadnieniem w niniejszej sprawie jest, czy budowa urządzenia telekomunikacyjnego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, związana jest ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych, jak wskazuje się w skardze. Na pytanie to należy odpowiedzieć twierdząco, w świetle bowiem ustawy Prawo telekomunikacyjne (art. 2 pkt 46) urządzenie telekomunikacyjne zapewnia telekomunikację, operator telefonii komórkowej jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym (art. 2 pkt 27), świadczącym usługi telekomunikacyjne, polegające głównie na przekazywaniu sygnałów w sieci telekomunikacyjnej (art. 2 pkt 41, także pkt 35). Błędne jest zatem stanowisko Wojewody, w sposób sztuczny i nieuprawniony "odrywające" przedmiotową inwestycję od charakteru usług (z zakresu łączności) świadczonych przez inwestora A Sp. z. o. o.. W konsekwencji wadliwa jest według Sądu ocena organu odwoławczego co do braku zgodności planowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zważyć, iż uchwała Rady Miasta z dnia 24 kwietnia 1996 r. Nr [...] w części szczegółowej odnoszącej się do jednostki planistycznej obejmującej działkę nr 242/37 nie zawiera żadnych postanowień wyłączających jakąkolwiek kategorię usług dopuszczonych w zabudowie mieszkaniowej i częściowo zagrodowej. Trzeba mieć na względzie, że podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność tego wszystkiego, co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego. Przedmiotowy plan wszedł w życie w lutym 1997 roku, w innym stanie prawnym odnośnie regulacji telekomunikacji oraz we wczesnym okresie rozwoju technologicznego (w tym także zasięgu) telefonii komórkowej. Przepisy planu używają pojęć ogólnych i nieostrych (np. przewidując "usługi" nie dokonują nawet ich podziału na uciążliwe i nieuciążliwe, publiczne bądź wyłącznie uzupełniające jednostkę planistyczną), wobec czego należy je wykładać w sposób systemowy, z uwzględnieniem aktualnego prawodawstwa, mając także na względzie cel publiczny przedsięwzięcia będącego inwestycją z zakresu "łączności publicznej". Skoro zgodnie z treścią obowiązującego planu działka znajduje się na terenie przeznaczonym także pod usługi, to stanowisko organu II instancji dokonującego wykładni obowiązującego miejscowego planu w taki sposób, że odrzuca przedsięwzięcie nieumieszczone w planie, a zarazem takie, którego wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Jako dodatkowy argument Sąd wskazuje, że w przepisach ogólnych planu (§ 3 pkt x uchwały) znajdują się tylko jeden jednoznaczny zapis zawierający zakaz, odnoszący się do działki nr 245/2, na której wyłącza się możliwość inwestowania "kubaturowego", inne wyraźne zakazy nie występują. Wobec powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych postanowień art. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne jak i zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), poprzez przyjęcie braku zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są zasadne. Sąd dopatrzył się jednak również innego naruszenia prawa, mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Istotne jest również, co umknęło obu organom, że niniejsze postępowanie poprzedzone było postępowaniem w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, taką ostateczną decyzję Burmistrza Miasta z dnia 5 stycznia 2007 r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902, z późn. zm.) dołączył inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (vide: fotokopia decyzji w aktach administracyjnych I instancji). Ma ona charakter rozstrzygnięcia wstępnego w stosunku do przyszłego pozwolenia na budowę. Wskazuje się w tej decyzji określone uwarunkowania realizacji, które powinien uwzględniać projekt budowlany, tak aby praca stacji bazowej telefonii komórkowej nie powodowała w miejscach przebywania ludzi niedopuszczalnego przekroczenia pól elektromagnetycznych, a więc o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m.kw. (por. pkt II decyzji). Wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę musiałoby wobec tego być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym odnośnie ustalenia kręgu stron kontrolowanego postępowania administracyjnego w sposób przewidziany w art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Art. 28 ust. 2 tej ustawy definiuje pojęcie "strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę". Zgodnie z tym przepisem stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei "obszar oddziaływania obiektu" został zdefiniowany przepisem art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy. Przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zatem stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych, konkretnie wskazanych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w ich zagospodarowaniu. W kontrolowanej sprawie organ I instancji przyjął, co wynika z treści rozdzielnika do decyzji wskazującego jej adresatów, że stroną niniejszego postępowania administracyjnego jest jedynie inwestor (A Sp. z o.o.), w rozdzielniku decyzji wskazani są ponadto jako jej adresaci autor projektu budowlanego (B Polska Sp. z. o.) oraz urząd Miasta W. i Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego. Pominięta została jako strona postępowania w szczególności właścicielka inwestowanej działki – H. N.(vide: oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w aktach administracyjnych I instancji). Nie można zaś przyjąć, iż obszar oddziaływania spornego obiektu nie obejmuje inwestowanej działki nr 242/37, a to z tej przyczyny, że z pewnością zmienia jej sposób zagospodarowania. W ocenie Sądu okoliczność, iż wydana została decyzja negatywna dla inwestora (odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę) nie zwalniała organu I instancji od obowiązku ustalenia kręgu stron postępowania z zachowaniem wskazanych wyżej przepisów Prawa budowlanego, a następnie uzasadnienia tego stanowiska w decyzji. W przeciwnym razie kontrola poprawności takiej decyzji powinna obejmować badanie przedmiotowej kwestii, szczególnie wówczas, gdy budzi ona uzasadnioną wątpliwość. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia określa krąg stron postępowania zakończonego tą decyzją. W sposób oczywisty nie stanowi to prostego przełożenia na ustalenie kręgu stron kontrolowanego postępowania administracyjnego, można natomiast przyjąć, że przynajmniej sąsiedztwo bezpośrednie z inwestowaną działką uprawniałoby do przyjęcia pozostawania przez właścicieli tych działek w obszarze oddziaływania tej inwestycji, o ile przedmiotowa budowa stacji ograniczałaby zgodną z prawem zabudowę działek sąsiednich. Nie sposób natomiast przesądzić kwestii, czy inne osoby bądź podmioty – właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) nieruchomości usytuowanych w dalszej odległości posiadają przymiot strony kontrolowanego postępowania, bowiem wynikać to musi z analizy zasięgu wpływu negatywnego oddziaływania przedmiotowej inwestycji, czego organ I instancji naruszając wskazane wyżej przepisy nie przeprowadził, a organ II instancji tego uchybienia nie zauważył, przez co wydał w niniejszej sprawie wadliwe rozstrzygnięcie. W miejsce decyzji rozpatrującej wniosek merytorycznie (art. 138 § 1 pkt 2 kpa) powinna była zapaść decyzja kasacyjna (art. 138 § 2 kpa), bowiem ustalenie kręgu stron postępowania oraz zapewnienie tak ustalonym podmiotom udziału w tym postępowaniu wymagałoby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części. Rozważając przymiot strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej na potrzeby konkretnej inwestycji winien każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć odpowiedni teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Z kolei wyznaczenie takiego terenu w oparciu o wskazane przesłanki powinno uwzględniać funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1892/2006, z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06, Baza orzeczeń LexPolonica nr 1966907 i nr 2215816, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeśli istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie (uwzględniając specyfikę projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora), to podmioty legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Obszar oddziaływania obiektu określony jest nie tylko przez przepisy regulujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, chociaż norma wynikająca z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) może znaleźć w niniejszej sprawie zastosowanie. Odpowiada ona bowiem potrzebie ochrony zarówno wznoszonych jak i istniejących budynków przed polami elektromagnetycznymi, emitowanymi w szczególności przez stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej, stanowiąc, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Tak więc obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludzi oraz tych, które mogą być zabudowane, a nie tylko tych, które już są zabudowane. Określając przedmiotowy obszar oddziaływania powinno się mieć na uwadze konieczność zbadania przepisów dotyczących zabudowy zgodnej z tymi przepisami, pod kątem wprowadzenia ograniczeń nowej zabudowy lub modyfikowania istniejącej. Takie ograniczenia (w obszarze oddziaływania inwestycji) wynikać mogą np. z rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2005 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), określające w szczególności dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku, zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności (§ 1 pkt 1 rozporządzenia). Zatem dla ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji niezbędne byłoby także zbadanie, w jakich miejscach występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu gęstości mocy promieniowania niejonizującego (istotnym dowodem będzie tu Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowiący załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) i czy będzie to miało negatywny wpływ na zabudowę istniejącą, bądź wprowadzało inne, negatywne ograniczenia w zabudowie, pozostające w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niewyjaśnienie rozpoznawanej sprawy w aspekcie wynikającym z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz wadliwość skutkująca naruszeniem przepisu art. 35 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, a wynikająca ze błędnej wykładni postanowień obowiązującego planu miejscowego, powoduje konieczność ponowienia w całości postępowania administracyjnego przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji. Nadto w stosunku do właścicielki działki nr 242/37 skutkiem pozbawienia jej udziału w sprawie zaistniała podstawa wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, którą sąd administracyjny bierze pod uwagę z urzędu. Tak więc organ I instancji, będąc związany przedstawioną wyżej oceną prawną, przede wszystkim ustali krąg stron niniejszego postępowania i zawiadomi właściwe podmioty o wszczęciu tego postępowania na wniosek inwestora. Następnie dokona badania wniosku pod kątem przesłanek wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w szczególności zaś w aspekcie wymagań ochrony środowiska wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dołączonej do wniosku strony. Ponieważ skarga jest zasadna, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270, z późn. zm.) uchylił opisane wyżej decyzje. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 tej ustawy, ustalając, iż na poniesione przez stronę koszty składa się wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz wynagrodzenie adwokata wraz z opłatą od pełnomocnictwa 257 zł, razem 757 zł (500 + 240 + 17).