II SA/Gd 364/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi P., C. i C. B. na uchwałę Rady Gminy w Grudziądzu z dnia 28 kwietnia 2000r., nr XVI/234/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz zasądza od Gminy Grudziądz na rzecz skarżących P., C. i C. B. kwoty po 10 zł. (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P., C. i C. B. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na uchwałę nr XVI/234/2000 Rady Gminy w Grudziądzu z dnia 28 kwietnia 2000r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych pod lokalizację urządzeń i obiektów związanych z budową oczyszczalni miejsko- gminnej w Nowej Wsi, w części dotyczącej Rozdziału 14 Ustalenia szczegółowe dla terenów 62 P/S/U, 63 P/S/U, w którym zmieniono ustalenia planu dla ich nieruchomości położonej we Wsi Parsk. Skarżący wywodzili, że przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem przepisów prawa, gdyż: 1. w toku procedury poprzedzającej uchwalenie przedmiotowego planu nie zostali zawiadomieni komunikatem ani też odrębnym pismem, jako właściciele nieruchomości objętej zmianą planu zarówno o przestąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Wsi Parsk, jak i o wyłożeniu projektu tego planu przez zarząd gminy w Grudziądzu; 2. zostali wprowadzeni w błąd przez zarząd gminy, który nie poinformował ich, że zaskarżoną uchwałą zmieniono przeznaczenie ich nieruchomości, na której prowadzą gospodarstwo ogrodnicze pod osłonami (wysokie metalowe tunele foliowe), na tereny przeznaczone pod produkcję, składy i usługi o charakterze nierolniczym; 3. do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostały rozpatrzone ich zarzuty z dnia 1 lutego 2000r. i 21 lutego 2000r., wniesione na ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; W uzasadnieniu skargi wskazano, że nowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Wsi Parsk, wbrew stanowisku Rady Gminy, zmienił przeznaczenie ich nieruchomości o obszarze 1,18 ha, z produkcji rolnej na działalność produkcyjną, składów i usług o charakterze nierolniczym. Skarżący wskazali również, że przed wniesieniem skargi wystąpili do Rady Gminy, pismem z dnia 2 stycznia 2001r., w którym żądali usunięcia skutków naruszenia ich prawa własności zaskarżoną uchwałą, która zmienia przeznaczenie terenu, na którym prowadzą działalność rolniczą (ogrodniczą). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała podjęta została zgodnie z prawem, przy zachowaniu wymagań procedury przewidzianej przepisami art. 18 i dalszymi ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do wymagań określonych w powołanych wyżej przepisach: 1. Rada Gminy w dniu 26 kwietnia 1999r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego terenów przeznaczonych pod lokalizację urządzeń i obiektów związanych z budową oczyszczalni miejsko - gminnej w Nowej Wsi oraz o przystąpieniu do zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obejmującego obszar pod budowę oczyszczalni ścieków na terenie Wsi Parsk i Nowej Wsi; w uchwale tej określano granice obszaru objętego planem na mapie stanowiącej załącznik graficzny; 2. w dniu 10 maja 1999r., na podstawie art. 18 ust 2 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wysłano zawiadomienie do określonych instytucji; 3. w dniu 18 maja 1999r. w Gazecie Pomorskiej ukazało się zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia wyżej wymienionego planu, z jednoczesnym wskazaniem, że dotyczy on zagospodarowania terenów przeznaczonych pod lokalizację urządzeń związanych z budową oczyszczalni miejsko - gminnej w Nowej Wsi oraz o przystąpieniu do zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obejmującego obszar pod budowę oczyszczalni ścieków na terenie Wsi Parsk i Nowej Wsi; w zawiadomieniu tym jednoznacznie wskazano, iż procedura zmiany planu łączy się ze zmianą przeznaczenia terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod budowę oczyszczalni ścieków na terenie Wsi Parsk i Nowej Wsi (Uchwała Nr XXIII/134/97 Rady Gminy w Grudziądzu) na tereny produkcyjne i składowe; 4. w nawiązaniu do tego ogłoszenia, pismem z dnia 3 czerwca 1999r. P. B. sprzeciwił się przeniesieniu lokalizacji oczyszczalni ścieków ze Wsi Parsk do Nowej Wsi; 5. w Gazecie Pomorskiej z dnia 27 grudnia 1999r. zamieszczony został komunikat zarządu gminy w Grudziądzu o wyłożeniu projektu przedmiotowego planu do publicznego wglądu; 6. pismem z dnia 22 grudnia 1999r. zawiadomiono skarżących o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, w dniach od 10 stycznia do 8 lutego 2000r., oraz o prawie wniesienia zarzutu lub protestu do tego projektu; 7. do wyłożonego projektu planu skarżący zgłosili szereg protestów, które zostały odrzucone uchwałami Rady Gminy Nr [...] z dnia 30 marca 2000r.; 8. po odrzuceniu protestów i zarzutów podjęto zaskarżoną uchwałę, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego Nr 35, poz. 326 z dnia 30 czerwca 2000r.; W ocenie Rady Gminy w Grudziądzu załączone do odpowiedzi na skargę dokumenty potwierdzają zachowanie wymagań dotyczących procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną w części dotyczącej zarzutów naruszenia procedury uchwalenia planu, z uwagi na nie rozpatrzenia zarzutu skarżących na ustalenia projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, wniesionego w piśmie z dnia 1 lutego 2000r. oraz podjęcia zaskarżonej uchwały bez ustosunkowania się Rady Gminy w Grudziądzu do tego zarzutu. Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uwzględnia stan prawny i faktyczny z dnia jej podjęcia. Stosownie do art. 18 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.) zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: 1. ogłasza w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin, nie krótszy niż 21 dni składania wniosków do planu (art. 18 ust 2 pkt 1); 2. zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu (art. 18 ust 2 pkt 5); 3. przyjmuje protesty, o których mowa w art. 23 ust 1 i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust 1 (art. 18 ust 2 pkt 7;) 4. po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust 2 i art. 24 ust 2, rozpatruje w terminie nie dłuższym niż miesiąc protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu (art. 18 ust 2 pkt 8); 5. doręcza zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy, rozstrzygającej o nie uwzględnieniu zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 18 ust 2 pkt 10); 6. przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami, oraz informuje o wynikach badań, o których mowa w pkt 2a; Zgodnie z art. 24 ust 1 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut na ustalenia przyjęte w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez te ustalenia. Nie ulega wątpliwości, że prawo wniesienia zarzutu przysługuje przede wszystkim właścicielowi nieruchomości, której dotyczy procedura zmiany ustaleń planu. Chodzi tu w szczególności o sytuację, w której wyłożony do publicznego wglądu projekt planu zmienia dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, a w szczególności dokumentów nadesłanych na żądanie Sądu wynika, że: 1. uchwałą Rady Gminy w Grudziądzu z dnia 17 kwietnia 1997r. nr XXIII/134/97 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar pod budowę oczyszczalni ścieków na terenie Wsi Parsk i Nowa Wieś (Dz. Urz. Woj. Tor. Nr 20, poz. 156) zmieniono dotychczasowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w części obejmującej gospodarstwo rolne skarżących P., C. i C. B. w ten sposób, że w nowym planie przeznaczono je w całości pod budowę oczyszczalni ścieków - symbol 1-OS (por. k. 124 akt); 2. w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu, zatwierdzonym zaskarżoną uchwałą, dla terenu obejmującego gospodarstwo rolne skarżących przyjęto następujące ustalenia tereny lokalizacji produkcji, składów i usług o charakterze nierolniczym; zgrupowania parkingów. Ponadto w projekcie planu przyjęto, że przed faktyczną zmianą sposobu użytkowania gruntów rolnych wymagane jest zdjęcie warstwy próchniczej. Ponadto na terenie tym, obejmującym Rozdział 14 ustalenia szczegółowe dla terenów 62 P/S/U, 63 P/S/U ustalono nakaz realizacji zabudowy o wysokości maksimum 12 metrów oraz zakaz powstawania nowych indywidualnych ujęć wody i systemów gromadzenia i oczyszczania ścieków (por. § 53 - 56 projektu planu). Nie ulega zatem wątpliwości, że projekt planu uchwalony zaskarżoną uchwałą Rady Gminy w Grudziądzu zmieniał sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność skarżących. Byli oni zatem uprawnieni do wniesienia zarzutu na podstawie art. 24 ustawy, który to zarzut, w razie jego nie uwzględnienia przez zarząd gminy winien być przedstawiony do odrzucenia radzie gminy, a procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winna być wstrzymana do czasu rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu (por. art. 18 ust 2 pkt 8 do11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z akt organu administracji wynika, że skarżący, po zapoznaniu się z informacją prasową o przystąpieniu do zmiany planu oraz, po zawiadomieniu ich o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu składali sami bądź wspólnie z innymi mieszkańcami Wsi Parsk protesty i zarzuty na ustalenia przyjęte w projekcie planu w związku z proponowaną zmianą lokalizacji oczyszczalni ścieków do Nowej Wsi. Chodzi tutaj w szczególności o pisma z 3 czerwca 1999r., 19 stycznia 2000r., 18 lutego 2000r. oraz 21 lutego 2000r. Pisma te potraktowane zostały jako protesty do wyłożonego projektu planu zagospodarowania przestrzennego i odrzucone zostały uchwałami nr [...] Rady Gminy z dnia 30 marca 2000r. W § 2 tych uchwał, podjętych na podstawie art. 18 ust 2 pkt 8 oraz art. 23 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przyjęto, że podstawą nieuwzględnienia protestów jest to "iż zawarte ustalenia projektu planu nie naruszają prawa własności i nie zmieniają przeznaczenia nieruchomości wnioskodawcy" (por. uchwały k 20-23 akt sprawy). Stanowisko Rady Gminy zajęte w tych uchwałach naruszało przedstawione wyżej przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z tym, że w sprawie jest bezsporne, iż wyłożony do publicznego wglądu projekt planu uchwalonego zaskarżonego do sądu uchwałą zmieniał przeznaczenie nieruchomości skarżących. C., C. i P. B. wnieśli skargi na te uchwały do NSA OZ w Gdańsku w sprawach sygn. akt II SA/Gd 904-906/00. Skargi te zostały odrzucone z powodu nie wyczerpania trybu określonego w art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. ustawy o samorządzie gminnym, gdyż rozstrzygały o zakwalifikowaniu pism skarżących jako protestów i ich odrzuceniu na podstawie art. 23 ust 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniony jest zarzut skargi, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie rozpatrzono zarzutu skarżących zawartego w piśmie z dnia 1 lutego 2000r., które złożyli oni w terminie 14 dni od wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożony był do publicznego wglądu od 10 stycznia do 8 lutego 2000r., natomiast pismo skarżących z dnia 1 lutego 2000r. złożone zostało w Urzędzie Gminy 1 lutego 2000r., tj. w wyznaczonym terminie (por. pisma znajdujące się na kartach 29 - 32 akt sądowych). Wskazać w tym miejscu należy, że przywołane wyżej uchwały Rady Gminy z dnia 30 marca 2000r. nr [...] o odrzuceniu protestów nie obejmowały zarzutu wniesionego w piśmie z 1 lutego 2000r. W piśmie tym skarżący kwestionowali wprost, zawarte w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu, a dotyczące ich nieruchomości ustalenia, ograniczające możliwość korzystania z indywidualnego ujęcia wody i dalszej rozbudowy tego ujęcia oraz przeznaczenia terenu ich gospodarstwa ogrodniczego pod lokalizację produkcji, składów i usług o charakterze nierolniczym. Stosownie do art. 27 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określone w art. 18 powodowało nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Jak wskazano wyżej Rada Gminy w Grudziądzu, przed uchwaleniem planu nie rozpatrzyła zarzutu skarżących wniesionego na ustalenia przyjęte w projekcie planu, zawartego w piśmie z 1 lutego 2000r., co stanowiło rażące naruszenie przepisów art. 18 ust 2 pkt 7 - 11 oraz art. 24 ust 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 27 ust 1 tej ustawy. Bezzasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi, kwestionujące podanie do publicznej wiadomości informacji o przystąpieniu do zmiany planu, zakresu tej zmiany oraz braku zawiadomienia skarżących na piśmie o wyłożeniu projektu tego planu do publicznego wglądu i pouczenia ich o prawie wniesienia protestów i zarzutów. Z dowodów znajdujących się w aktach organu administracji wynika bowiem, że ogłoszenia takie i zawiadomienia doręczono skarżącym we właściwym trybie i terminie. Potwierdza to również fakt wniesienia przez skarżących szeregu pism zawierających zarzuty i protesty w okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 27 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 94 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U. z 2001 Nr 142 poz.1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, która jest aktem prawa miejscowego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).