II SA/Gd 366/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 marca 2025 r., nr SKO Gd/4818/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Przedmiotem skargi D. M. (dalej też: strona, skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 26 marca 2025 r. nr SKO Gd/4818/24 o odmowie wydania zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 12 września 2024 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy Szemud (dalej: "organ I instancji") o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym K. na cele budynku mieszkalnego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.  Postanowieniem z dnia 18 września 2024 r. organ I instancji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. 2024 r., poz. 725 z pózn. zm., dalej jako: "p.b.") do wniosku o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy dołączyć zaświadczenie lub kopie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu. Organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b., obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego planu i dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności należy odmówić wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści, wymaganej przepisem art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. Rozpatrując sprawę po ponownym wniosku skarżącego organ podał, że zgodnie z § 1 ust. 4 Uchwały Rady Gminy Szemud nr XLI/376/2009 z dnia 10 listopada 2009 r. minimalna powierzchnia terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej musi wynosić minimum 1000 m2. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków powierzchnia działki (nr [...] obręb K., gmina S.), na której zlokalizowany jest istniejący budynek gospodarczy, wynosi 570 m2, wobec czego przedmiotowa działka nie spełnia warunku posiadania powierzchni 1000 m2 wymaganego § 1 ust. 4 uchwały nr XLI/376/2009 dla zabudowy działki budynkiem mieszkalnym. Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkaniowe skutkowałaby niezgodnością z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w § 1 ust. 4 Uchwały Rady Gminy Szemud nr XLI/376/2009 w zakresie zabudowy budynkiem mieszkalnym działki nr [...]. W wyniku wniesionego odwołania Kolegium postanowieniem z dnia 26 marca 2025 r. nr SKO Gd/4818/24 utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zamierzona przez stronę zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] obręb K., o powierzchni 570 m2 na budynek mieszkalny, jest zgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa działka, na której znajduje się budynek gospodarczy strony, zgodnie z planem miejscowym, znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (11.26.MN). Z § 1 ust. 4 planu miejscowego wynika, że minimalna powierzchnia terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej musi wynosić minimum 1000 m2. Tym samym zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze wniesionej do tutejszego Sądu na powyższe postanowienie, skarżący zarzucił, podobnie jak w zażaleniu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 6 kpa oraz z art. 8 kpa poprzez odmowę wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne, błędnie uznając iż planowana zmiana jest sprzeczna z § 1 ust. 4 uchwały Rady Gminy Szemud nr XLI/376/2009; - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 7 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Mając powyższe na uwadze skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wraz z wytycznymi w zakresie wykładni tych przepisów stanowiących podstawę wydanego postanowienia, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów niniejszego postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zastosowanie w treści § 1 ust. 4 uchwały Rady Gminy Szemud nr XLI/376/2009 spójnika "oraz" oznacza, że wymóg minimum 1000 m2 terenu odnosi się do realizacji jednocześnie jednego budynku mieszkalnego wraz z budynkiem zabudowy letniskowej. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Odnosząc się do złożonego w skardze wniosku o przeprowadzenie rozprawy Sąd wskazuje, że nie jest też naruszeniem art. 119 pkt 3 p.p.s.a. skierowanie sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w sytuacji, gdy strona uważa, że sprawę należy rozpoznać na rozprawie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (por. np. wyrok NSA z 15 lutego 2023 r., III FSK 2403/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia o zgodności z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym K. na funkcję mieszkaniową - na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 71a ust. 1 p.b. Zaświadczenie takie należy zakwalifikować jako zaświadczenie, którego wydania wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), jednak zaświadczenie to nie jest wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu organ ma stwierdzić o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z ustaleniami obowiązującego planu (vide wyrok NSA z 16 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1741/20). Kluczowe jest zatem jakie uregulowania zostały przewidziane w planie dla jednostki planistycznej, w ramach której znajduje się działka skarżącego. Działka położona jest na obszarze objętym uchwałą Rady Gminy Szemud Nr LVI/465/2006 z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Będargowo, Bojano, Częstkowo, Dobrzewino, Donimierz, Głazica, Jeleńska Huta, Kamień, Kieleńska Huta, Kielno, Koleczkowo, Kowalewo, Leśno, Łebieńska Huta, Łebno, Przetoczyno, Rębiska, Szemud, Szemudzka Huta, Warzno, Zęblewo gmina Szemud. Zgodnie z planem, działka położona jest na terenie 11.26MN – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co nie jest sporne. Działka zabudowana jest budynkiem gospodarczym, a celem skarżącego jest zmiana sposobu użytkowania tego budynku na budynek mieszkalny. Zdaniem jednak organów, zmiana taka nie byłaby możliwa ze względu na ustalenia planu wprowadzające wymogi co do powierzchni działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Analiza zapisów planu potwierdza prawidłowość tego stanowiska. Zasadnicze znaczenie ma treść § 1 ust. 4 uchwały nr XLI/376/2009 Rady Gmin Szemud z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LVI/465/2006 Rady Gminy Szemud z dnia 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi Będargowo, Bojano, Częstkowo, Dobrzewino, Donimierz, Głazica, Jeleńska Huta, Kamień, Kieleńska Huta, Kielno, Koleczkowo, Kowalewo, Leśno, Łebieńska Huta, Łebno, Przetoczyno, Rębiska, Szemud, Szemudzka Huta, Warzno, Zęblewo gmina Szemud. Wskazanym przepisem wprowadzono zmianę zasad intensywności zabudowy działek, stanowiąc, cyt. "minimalna powierzchnia terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej musi wynosić minimum 1000 m2". Prawidłowo organy stwierdziły, że w świetle wskazanego § 1 ust. 4 uchwały nr XLI/376/2009, użytkowanie znajdującego się na działce [...] budynku jako budynku mieszkalnego wymaga spełnienia warunku minimalnej powierzchni działki (1000 mkw), którego to warunku przedmiotowa działka bezspornie nie spełnia. Nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że słowo "oraz" oznacza koniunkcję, a tym samym że wymóg minimum 1000 mkw odnosi się tylko dla nieruchomości, na której ma jednocześnie znajdować się budynek mieszkalny wolnostojący jak również budynek zabudowy letniskowej. Zakładając racjonalność lokalnego uchwałodawcy należy uznać, że w tym przypadku spójnik "oraz" nie oznacza koniunkcji, jak podnosi strona skarżąca, lecz oznacza dodatkowe wyliczenie rodzaju zabudowy, do jakiej odnosi się warunek powierzchni działki. W tym przypadku nie można zatem rozumieć spójnika "oraz" jako wprowadzającego konieczność jednoczesnego istnienia budynku mieszkalnego i letniskowego na jednej działce, aby można było odnosić do niej warunek dotyczący powierzchni działki. Słusznie też Kolegium zwróciło uwagę, że § 1 ust. 4 uchwały nr XLI/376/2009 w dalszej części stanowi, że ustalenia zawarte w punkcie 4 nie dotyczą działek o powierzchni poniżej 1000 m2 wydzielonych przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwała Rady Gminy Szemud Nr LVI/465/2006 z dnia 25.10.2006 r. Wyłączenie to nie ma zastosowania w sprawie, bowiem przedmiotowa działka nr [...] obręb geodezyjny K. o powierzchni 570 m2, wydzielona została z działki nr [...] na mocy decyzji Wójta Gminy Szemud nrGN.6831.230 2021.JK z dnia 05.01.2022 r. Ustalenie to Kolegium oparło na treści postanowienia z dna 3 lutego 2023 r., nr SKO Gd/2872/22, które znajduje się w aktach sprawy. Twierdzenia tego w skardze nie zakwestionowano, stąd Sąd uznał je za bezsporne. Podsumowując, zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na przedmiotowej działce jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało odmowę wydania wnioskowanego przez skarżącego zaświadczenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.