II SA/Gd 37/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2005 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy decyzją z dnia 13 kwietnia 2005 r., na podstawie art. 59 ust 1, art. 60 w związku z art. 61 ust 1 pkt 1-5 i ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 z 2003 r. poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku firmy A w G., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej realizacji zakładu recyklingu opon polegającej na: - budowie hali wraz z wiatą do ustawienia linii technologicznej - budowie budynku magazynowego - budowie budynku biurowego - budowie stacji transformatorowej 2 komorowej - budowie budynku portierni wraz z wagą samochodową - budowie placu składowego opon do przerobu - budowie parkingu na samochody osobowe - budowie placów manewrowych wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej - budowie zbiornika retencyjnego wód opadowych na działce nr [...] we wsi R., gmina T.. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że przedmiotowa inwestycja realizowana ma być na terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust.1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, że wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określono na podstawie analizy, o której mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003r.) - analiza stanowi załącznik do decyzji. Organ I instancji, na podstawie, między innymi, przedmiotowej analizy oraz raportu oddziaływania na środowisko ustalił, że inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, wobec czego należało wydać decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wnieśli między innymi J. M. i D. B. – M., wywodząc, iż nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję, mającą znaczny wpływ na środowisko. Wskazali, iż sąsiadują z terenem, na którym realizowana jest inwestycja, a w toku postępowania przed organem I instancji zostali pominięci, jako strony tego postępowania. W dniu 16 listopada 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 k.p.a. oraz art. 59 ust 1, art. 60 ust 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozpoznając odwołania kilkunastu osób, w tym J. M. i D. B. – M. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że planowana inwestycja zlokalizowana ma być w odległości 100 m od nieruchomości odwołujących się. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma strona postępowania. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem oraz poglądami doktryny stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stronami postępowania są inwestor oraz właściciel nieruchomości, na której inwestycja ma być realizowana. Stronami mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz innych działek, których mogą dotknąć skutki decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie inwestycja zlokalizowana ma być na działce nr [...] we wsi R.. Działka ta ma powierzchnię 2.8580 ha, a teren inwestycji ma obejmować 1.5000 ha. Teren ten nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W obowiązującym do 2003 r. planie teren ten oznaczony był symbolem 17P - projektowany teren lokalizacji przemysłu, rzemiosła produkcyjnego, terenów magazynowo - składowych. Działka ta zlokalizowana jest zatem na terenie istniejącej i projektowanej zabudowy przemysłowej, gospodarczej i przemysłowo-usługowej. W północno-wschodniej części obrębu R. w sąsiedztwie Specjalnej Strefy Ekonomicznej, bezpośrednio na południe od gminnej drogi dojazdowej, a na północ od drogi gminnej ul. [...]. Dojazd do działki do planowanej inwestycji ustalony został od strony północnej. W najbliższym sąsiedztwie znajduje się teren zabudowy produkcyjno - usługowej. Na południu obszar działki graniczy z terenami zabudowy zagrodowej i dalej poprzez drogę gminną terenem przeznaczonym pod zabudowę. Organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...], będąca własnością skarżącego nie przylega bezpośrednio do działki nr [...], na której planowana jest inwestycja, a jedynie do drogi gminnej - ul. [...]. Odnosząc się do zarzutów związanych z oddziaływaniem planowanej inwestycji na działki wnoszących odwołanie, organ wskazał, że z raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, polegającego na budowie zakładu recyklingu zużytych opon na działce nr [...] wynika, że teren realizacji planowanego przedsięwzięcia nie stwarza żadnych problemów czy kolizji ze środowiskiem przyrodniczym oraz istniejącym, bądź projektowanym zagospodarowaniem terenów przyległych. W raporcie oceniono, że projektowana inwestycja nie pogorszy w żaden sposób warunków aerosanitarnych poza granicami działki. Ponadto równoważny poziom dźwięku A na granicy działki [...] od strony południowej nie przekracza, jak wynika z tego raportu, wartości dopuszczalnych dla terenów zabudowy siedliskowej. Organ odwoławczy podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie wnoszący odwołanie powoływali się jedynie na swój interes faktyczny, a nie interes prawny - oparty na konkretnych przepisach prawa materialnego J. M. wniósł skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie, w której zarzucił naruszenie art. 7 ust 1 pkt 1, art. 23 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również przepisów ustawy o ochronie środowiska i przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym. Podkreślił także naruszenie art. 30 Konstytucji. W uzasadnieniu swojej skargi wskazał, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem SKO, iż wnoszący odwołanie od decyzji organu I instancji mieszkańcy wsi R. nie posiadali interesu prawnego w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy "nie znaczy to wbrew potrzebom wspólnoty. W szczególności ochrona środowiska." W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Na wstępie wyjaśnić należy skarżącemu, że przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie decyzja organu drugiej instancji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze uznając brak interesu prawnego po stronie osób kwestionujących decyzję Wójta Gminy z dnia 13 kwietnia 2005 r. Rozważenia zatem wymaga jedynie kwestia, czy skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków lokalizacji inwestycji na działce nr [...] we wsi R., gmina T., a w konsekwencji czy był on uprawniony do wniesienia odwołania. Zgodnie bowiem z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania służy tylko stronie postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów postępowania. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania szeroko omawiane jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Najwięcej wątpliwości budzi ocena interesu prawnego ściśle określonych osób i związanego z tym udziału tych osób w konkretnych postępowaniach administracyjnych. Poglądy literatury i orzecznictwa na ten temat omówiono, między innymi, w komentarzu B. Adamiak i J. Borkowskiego do k.p.a. – Wydawnictwo CH Beck, wydanie 7, Warszawa 2005 r., str. 214-232. Wskazano tam, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi mieć swoje oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie oraz związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznanie konkretnej osobie przymiotu strony w takim postępowaniu. Sąd podziela definicję zawartą w tym komentarzu, iż stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy też powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Tylko tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracji wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu (por. str. 232 tego komentarza). Sporna w doktrynie była również kwestia, czy właściciele sąsiednich działek mają przymiot stron w postępowaniu administracyjnym o ustalenie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny dwukrotnie podejmował w tym przedmiocie uchwały na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w których wskazywał, że właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek mogą być stronami postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniach obu uchwał wskazano, że dopuszczalna jest możliwość uzyskania przez te osoby przymiotu strony w takim postępowaniu, nie uzyskują oni jednak przymiotu takiej strony niejako automatycznie. Istotnym jest bowiem wykazanie przez nich ich interesu prawnego w tym postępowaniu. W uchwale składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. IV S.A. 13/95, ONSA 1995/4/154, wskazano, że: "zmiana zagospodarowania terenu może nie wpływać na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, a wówczas brak byłoby po jego stronie przesłanek przewidzianych w art. 28 k.p.a. Również nie każda budowa (np. budowa obiektów małej architektury) będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad casum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a. Wydaje się więc, że nie jest możliwe nawet przykładowe wyliczenie kategorii spraw, w których właściciel sąsiedniej nieruchomości zawsze będzie uczestniczył w sprawie (...) Oznacza to, że przymiot strony i wystąpienie przesłanek z art. 28 k.p.a. właściciel sąsiedniej nieruchomości może wykazywać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach sprawy, z wszystkimi tego konsekwencjami". Rozważania te zachowują swoją aktualność również i pod rządami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącej podstawą decyzji organu pierwszej instancji. Wskazać zatem należy, iż o interesie prawnym konkretnej osoby do udziału w postępowaniu administracyjnym nie świadczy formalne sąsiedztwo z terenem planowanej zabudowy. W sprawie niniejszej, jak wynika z akt administracyjnych oraz załączonych do nich map geodezyjnych i dokumentacji technicznej, inwestycja polegająca na budowie zakładu recyklingu opon wraz z infrastrukturą nie będzie realizowana na nieruchomości skarżącego, ani też na działce przylegającej bezpośrednio do jego nieruchomości. Z załączonego do akt Raportu oddziaływania na środowisko wynika również, iż planowana inwestycja nie będzie oddziaływać na nieruchomość skarżącego, położoną w znacznej odległości od działki inwestora. Z akt sprawy, a w szczególności z protokołu rozprawy z dnia 15 listopada 2006 r., wynika bowiem, że działka, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja jest oddalona o ok. 100 m od działki skarżącego. Wskazać również należy, iż inwestycja planowana jest tylko na części działki o powierzchni 2,8580 ha, co dodatkowo zwiększa odległości pomiędzy działką skarżącego a samą inwestycją. W tych konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych brak było zatem podstaw do przyjęcia, iż J. M. posiadał interes prawny do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Prawidłowe było zatem rozpatrzenie jego odwołania poprzez wydanie decyzji opartej na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.