II SA/Gd 370/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody z dnia 17 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 15 stycznia 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogę być wykonane. A Spółka z o.o. w W. zwróciła się do Starosty o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] w miejscowości M. gmina U. W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego R. S., właściciel nieruchomości sąsiadującej z ww. działką nr [...] w M. wyraził sprzeciw wobec inwestycji wskazując, że zakłóci ona istniejący krajobraz oraz że w toku postępowania nie zastosowano procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym na projektowany w sąsiedztwie planowanej inwestycji obszar siedliskowy Natura 2000. Decyzją z dnia 15 stycznia 2008 r., nr [...], znak [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przyjęto analizę środowiskową opracowaną przez L. L. i odstąpiono od wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ponieważ zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) procedurę ocen oddziaływania na środowisko przeprowadza się tylko w przypadku inwestycji będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Organ pierwszej instancji wskazał ponadto, że na planowanej stacji zostaną umieszczone anteny na wysokości 49 m , równoważna moc promieniowania izotropowo wyznaczona dla projektowanych anten wynosi 1479W, zaś wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania w odległości 70 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. W związku z tym, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) przedmiotowy obiekt nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport jest obligatoryjny jak i do przedsięwzięć, dla których raport może być wymagany. Tym samym nie jest konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto organ pierwszej instancji podniósł, że według map udostępnionych przez Ministerstwo Środowiska planowane przedsięwzięcie jest zlokalizowane poza obszarem stref ochronnych Europejskiej Sieci Ekologicznej "Natura 2000". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. S. zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46b ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Podniósł, że przyjęta przez organ analiza środowiskowa zawężała ocenę oddziaływania przedsięwzięcia tylko do elementu dotyczącego promieniowania elektromagnetycznego, nie odnosiła się natomiast do oddziaływania wynikającego z wpływu budowy stacji na siedliska oraz gatunki roślin i zwierząt wyznaczonych w granicach potencjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000, pod nazwą Dolina Słupi, zamieszczonego na listach przekazanych przez Polskę Komisji Europejskiej, zgłoszonych przez organizacje pozarządowe. Odwołujący podniósł, że zgodnie z zaleceniami Ministerstwa Środowiska, przeprowadzenie oceny oddziaływania na obszary Natura 2000 obowiązuje do wszystkich obszarów zgłoszonych Komisji Europejskiej zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.), przy czym nie ma znaczenia fakt zlokalizowania planowanej inwestycji poza granicami wyznaczonego obszaru. Wojewoda decyzją z dnia 17 marca 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2, art. 34, art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że tylko obiektywne stwierdzenie naruszenia konkretnych norm ustawy – Prawo budowlane może stanowić podstawę do zastosowania obostrzonego reżimu gospodarowania przestrzenią wobec planowanych zamierzeń inwestora. Organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Taki zapis uprawnia i obliguje organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę do analizy i przesądzenia, czy planowane przedsięwzięcie jest zgodne z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności zaś, o ile decyzja taka jest niezbędna, czy zamierzenie wypełnia postanowienia zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 46 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska podniósł, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest przy realizacji przedsięwzięcia, które wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ze względu na ich potencjalne oddziaływanie na środowisko oraz takie, dla których raport jest wymagany ze względu na uwarunkowania, tj. charakterystyka przedsięwzięcia, wielkość emisji, usytuowanie, rodzaj i skalę oddziaływania na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest także, gdy organ administracji obiektywnie i bezspornie stwierdzi, że przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000, może oddziaływać na ten obszar i to w sposób znaczący. W ocenie organu brakuje obiektywnych przesłanek do uznania, że planowana inwestycja będzie oddziaływać w sposób znaczący na projektowany obszar ochrony siedlisk Natura 2000. Przesądza o tym nie tylko kwalifikacja środowiskowa przedsięwzięcia przedłożona przez inwestora i kwestionowana przez stronę lecz również obiektywne czynniki takie jak lokalizacja stacji bazowej w znacznej odległości od obszaru Natura 2000, charakter emisji i miejsca ich występowania, sposób przeprowadzenia prac budowlanych i późniejszej eksploatacji. Dokumentacja projektowa pozwala przesądzić, że planowany obiekt budowlany nie będzie miał znaczącego wpływu na utratę lub modyfikację siedlisk objętych ochroną. Skargę na powyższą decyzję wniósł R. S. zarzucając jej niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 46 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 46b ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez nie rozstrzygnięcie, czy mogą zachodzić przesłanki oddziaływania przy realizacji, a następnie eksploatacji przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Powtórzył zarzuty odwołania, a ponadto wskazał na treść Standardowego Formularza Danych dotyczącego potencjalnego obszaru Natura 2000 "Dolina Słupi", z którego wynika, że odcinek rzeki Słupi, od Słupska do ujścia, wraz z kompleksem lasów i podmokłych łąk i torfowisk stanowi korytarz ekologiczny dla wielu gatunków zwierząt oraz że na terenie tym występuje szereg gatunków ptaków, z których cześć prowadzi osiadły tryb. Stąd, zdaniem skarżącego, niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, że nie jest to czynnik, z którego wynikać może znaczące oddziaływanie oraz że planowany obiekt położony jest w znacznej odległości od obszaru naturowego. Skarżący podniósł, że przesądzającym w tej sprawie byłoby tylko stanowisko Wojewody, jako organu ochrony środowiska, z którego nie skorzystano w prowadzonym postępowaniu, czym naruszono art. 80 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 81 i art. 10 § 1 k.p.a. wskazując, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do żądań i zastrzeżeń wyrażonych przez skarżącego w piśmie z dnia 31 grudnia 2007 r. oraz nie umożliwił skarżącemu przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie wskazując, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu zostało skarżącemu zapewnione. Podniósł ponadto, że nietrafny jest pogląd skarżącego o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Wojewoda stwierdził, że granice zainwestowanego terenu oddalone są od granic projektowanego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 (tzw. "Shadow List") o około 40 m, zaś sam obiekt budowlany zlokalizowany będzie w odległości równej jego wysokości, to jest około 50 m. Budowa tego obiektu budowlanego, jak również jego późniejsza eksploatacja, nie będą miały znaczącego wpływu na utratę lub modyfikację siedlisk objętych ochroną, a tylko taki wpływ przesądzałby o obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. uczestniczka postępowania J. S. oświadczyła, że popiera skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W myśl art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszenie przepisów postępowanie, które to naruszenia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej. Aktem prawnym o podstawowym znaczeniu dla regulacji dotyczącej udzielania pozwoleń na budowę jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako ustawa- Prawo budowlane), przy czym przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd dokonywał oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania, to jest w dniu 17 marca 2008 r. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że organy mają obowiązek stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, o ile przepisy przejściowe nie wprowadzają odstępstw od tej reguły. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było, czy w toku przedmiotowego postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej koniecznym było uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tejże inwestycji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska. Przepisami o ochronie środowiska wymagającymi przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej jako ustawa – Prawo ochrony środowiska), przy czym przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd wziął pod uwagę przepisy tejże ustawy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, to jest w dniu 17 marca 2008 r. Ustawa – Prawo ochrony środowiska statuuje w art. 6 zasady zapobiegania i przezorność (prewencji) w dziedzinie prawnej ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowiska, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu (ust. 1), zaś kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Zasada przezorności ma swoje źródło w postanowieniach art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), zgodnie z którym polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W doktrynie prawa ochrony środowiska podnosi się, że stosowanie zasady przezorności w praktyce powinno przejawiać się w tym, że wszystkie podmioty podejmujące działalność, której skutki nie są do końca sprawdzone, a mogą wywrzeć negatywny wpływ na środowisko, powinny dokonać wszechstronnej analizy, jak wyeliminować zagrożenia (por. K.Gruszecki "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", Warszawa 2007, str. 36). Zasada przezorności została skonkretyzowana m.in. w przepisach dotyczących postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska realizacja: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, 2) planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach". W myśl zaś art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska wydanie decyzjo o środowiskowych uwarunkowaniach następuje m.in. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – na podstawie ustawy – Prawo budowlane. Lista przedsięwzięć określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – prawo ochrony środowiska ma charakter zamknięty, albowiem muszą być one wymienione w wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 tejże ustawy rozporządzeniu wykonawczym. W wydanym na tej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Wśród przedsięwzięć, które mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wymieniono m.in. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d) rozporządzenia). Oznacza to, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie stacji telefonii komórkowej o mocy 1479 W w miejscu, którego odległość od miejsc dostępnych dla ludności jest większa niż 70 m, nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie jego realizacja nie wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Z kolei w przypadku przedsięwzięć mogących oddziaływać na obszary Natura 2000 ich lista nie jest zamknięta. Ustawodawca nie określił bowiem, jakie przedsięwzięcia mogą na te formy ochrony przyrody oddziaływać oraz co rozumie się przez to pojęcie. Kierując się zasadą przezorności, należy przyjąć, że na liście przedsięwzięć mogących oddziaływać na obszary Natura 2000, wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, będą znajdować się wszystkie projekty wymagające uzyskania decyzji określonych w art. 46 ust. 4 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Orzeczenia takie są niezbędne wówczas, gdy w wyniku realizacji przedsięwzięcia mogą nastąpić oddziaływania na środowisko. Zasada przezorności obliguje więc prawodawcę do objęcia obowiązkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszystkich przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na obszary chronione, w tym obszary Natura 2000 (por. K.Gruszecki "Prawo ochrony środowiska. Komentarz", Warszawa 2007, str. 151-152). Zgodnie z art. 3 pkt 10c ustawy – Prawo ochrony środowiska przez obszar Natura 2000 rozumie się obszar Natura 2000 wyznaczony w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm. – dalej jako ustawa o ochronie przyrody), zaś zgodnie z art. 3 pkt 11a tejże ustawy przez oddziaływanie na obszar Natura 2000 rozumie się podejmowanie działań, które mogą w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i siedlisk zwierząt lub w inny sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000. Podstawowe założenia ochrony przyrody zostały zawarte w art. 2 ustawy o ochronie przyrody. Wskazuje się, że ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody m.in. siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów (art. 2 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o ochronie przyrody). W ustawie tej określony został szeroki krąg podmiotów zobowiązanych do dbałości o przyrodę. W art. 4 ust. 1 ustawa ta wskazuje, że obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Jedną z form ochrony przyrody są obszary Natura 2000, na których sieć składają się obszary specjalnej ochrony ptaków oraz specjalne obszary ochrony siedlisk (art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 25 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Zgodnie z art. 33 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34 (ust. 1); przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28 (ust. 2); projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (ust. 3). Z powyższego przepisu wynika, że obszary ujęte w projekcie listy obszarów Natura 2000 opracowanym przez ministra właściwego do spraw środowiska, który podlega przekazaniu Komisji Europejskiej są, na równi z już wyznaczonymi obszarami Natura 2000, objęte obowiązkiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wskazać w tym miejscu należy, że ustawa o ochronie przyrody dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia m.in. dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. WE L 206 z 22 lipca 1992 r., str. 7 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 102 ze zm. – dalej jako Dyrektywa Siedliskowa). Dyrektywa ta, mimo iż ma charakter soft law, znajduje bezpośrednie zastosowanie, bez konieczności przenoszenia jej postanowień do prawa krajowego. Jej postanowienia bowiem nakładają na państwa członkowskie wyraźne i dokładne zobowiązania, które są bezwarunkowe, tzn. bez zastrzeżeń, a ich stosowanie nie jest uwarunkowane przez jakikolwiek przepis wydany przez instytucję Wspólnoty, czy też państwa członkowskiego i nie umożliwiają stosowania przepisów dyrektywy według swobodnego uznania (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 stycznia 1982 r., w sprawie C-8/81, Ursula Becker przeciwko Finanzamt Münster-Innenstadt; wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 listopada 1991 r., w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90, Andrea Francovich i Danila Bonifaci oraz inne przeciwko Republice Włoskiej). Dyrektywa Siedliskowa, zgodnie z jej art. 2 ma na celu przyczynienie się do zapewnienia różnorodności biologicznej poprzez ochronę siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory na europejskim terytorium Państw Członkowskich, do którego stosuje się Traktat (ust. 1); środki podejmowane zgodnie z dyrektywą mają na celu zachowanie lub odtworzenie, we właściwym stanie ochrony, siedlisk przyrodniczych oraz gatunków dzikiej fauny i flory będących przedmiotem zainteresowania Wspólnoty (ust. 2). Dyrektywa Siedliskowa w art. 3 przewiduje, że zostanie stworzona spójna europejska sieć ekologiczna specjalnych obszarów ochrony, pod nazwą Natura 2000. Ta sieć, złożona z terenów, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych wymienione w załączniku I i siedliska gatunków wymienione w załączniku II, umożliwi zachowanie tych typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu lub, w stosownych przypadkach, ich odtworzenie. Sieć Natura 2000 obejmie również specjalne obszary ochrony sklasyfikowane przez Państwa Członkowskie zgodnie z dyrektywą 79/408/EWG (ust. 1); każde Państwo Członkowskie bierze udział w tworzeniu Natury 2000 proporcjonalnie do występowania na jego terytorium typów siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, o których mowa w ust. 1. W tym celu każde Państwo Członkowskie wyznacza, zgodnie z art. 4, tereny stanowiące specjalne obszary ochrony przy uwzględnieniu celów określonych w ust. 1. Art. 4 Dyrektywy Siedliskowej określa postępowanie w sprawie wprowadzenia sieci obszarów Natura 2000. Postępowanie to ma charakter trzyetapowy. Pierwszy etap ma na celu inwentaryzację, na podstawie kryteriów określonych w załączniku III oraz stosownych informacji naukowych, obiektów oraz określenie, które z siedlisk z załącznika I oraz które gatunki z załącznika II są rodzime w odniesieniu do terytorium, na którym obiekty się znajdują. W drugim etapie Komisja w porozumieniu z każdym Państwem Członkowskim, w ramach zarówno każdego z dziewięciu regionów biogeograficznych, jak i całego terytorium określonego w art. 2 ust. 1, opracowuje projekt wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, oparty o wykazy poszczególnych Państw Członkowskich. Następnie zaś wykaz terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty zostaje przyjęty przez Komisję. Przez teren mający znaczenie dla Wspólnoty dyrektywa rozumie teren, który w regionie lub regionach biogeograficznych, do których należy, w znaczący sposób przyczynia się do zachowania lub odtworzenia typu siedliska przyrodniczego we właściwym stanie ochrony, wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także może się znacząco przyczynić do spójności sieci Natura 2000, o której mowa w art. 3 i/lub przyczynia się znacząco do zachowania różnorodności biologicznej w obrębie danego regionu lub regionów biogeograficznych (art. 2 lit. k Dyrektywy Siedliskowej). Ostatnim, trzecim etapem następującym po zatwierdzeniu przez Komisję obiektów mających znaczenie dla Wspólnoty, państwa członkowskie wyznaczają te tereny jako specjalne obszary ochrony, ustalając priorytetowe działania w świetle znaczenia tych terenów dla zachowania lub odtworzenia, we właściwym stanie ochrony, typu siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I lub gatunku wymienionego w załączniku II, a także do celów spójności Natury 2000 oraz w świetle zagrożenia degradacją lub zniszczeniem, na które narażone są te tereny. Z przedstawionej procedury wyznaczania obszarów Natura 2000, określonej w Dyrektywie Siedliskowej wynika, że do zadań ministra właściwego do spraw środowiska należy sporządzenie projektu listy specjalnych obszarów ochrony oraz wyznaczenie tychże obszarów, po zatwierdzeniu i przyjęciu ich przez Komisję Europejską. Decyzja w zakresie zatwierdzenia i przyjęcia proponowanych przez państwo członkowskie terenów jako specjalnych obszarów ochrony należy do Komisji Europejskiej, przy czym nadrzędnym celem jest spójność sieci obszarów Natura 2000, zarówno w ramach określonych regionów biogeograficznych, jak również w odniesieniu do terytorium całej Wspólnoty. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości podkreśla się, że w celu stworzenia projektu wykazu terenów mających znaczenie dla Wspólnoty, mogącego doprowadzić do utworzenia jednolitej europejskiej sieci ekologicznej specjalnych obszarów ochrony, Komisja musi uzyskać wyczerpująca listę terenów, które, na poziomie krajowym, mają znaczenie ekologiczne z punktu widzenia celu Dyrektywy Siedliskowej, jakim jest ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Jedynie w ten sposób możliwa jest realizacja celu określonego w pierwszym akapicie art. 3 ust. 1 tejże dyrektywy, polegającego na utrzymaniu lub odtworzeniu typów siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków we właściwym stanie ochrony w ich naturalnym zasięgu, który może przekraczać jedną lub więcej granic Wspólnoty. Uwzględniając fakt, że kiedy Państwo Członkowskie ustala krajowy wykaz terenów, nie ma możliwości posiadania dokładnej wiedzy o położeniu siedlisk w innych Państwach Członkowskich, Państwo to nie może samodzielnie, czy to powodu wymogów ekonomicznych, społecznych czy kulturowych, czy z powodu właściwości regionalnych czy lokalnych, usuwać z wykazu terenów, które na poziomie krajowym mają znaczenie ekologiczne istotne z punktu widzenia celu ochrony, bez zagrożenia realizacji tego celu na poziomie wspólnotowym (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 7 listopada 2000 r., C-371/98, The Queen v. Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions, ex parte: First Corporate Shipping Ltd, ECR 2000/I-9235, Lex nr 83026). W konsekwencji Komisja powinna mieć pewność, że dysponuje wyczerpującą listą terenów, które mogą być wybrane jako specjalne obszary ochrony siedlisk, ponieważ ich utworzenie ma na celu stworzenie spójnej europejskiej sieci ekologicznej. Wynika z tego również, że w chwili, w której Komisja będzie podejmować swoją decyzję, tereny wyznaczone przez państwa członkowskie powinny znajdować się w stanie, na podstawie którego dokonano oceny naukowej potencjalnych terenów mających znaczenie dla Wspólnoty. Gdyby bowiem tak nie było, istniałoby niebezpieczeństwo zafałszowania wspólnotowego procesu decyzyjnego, który opiera się nie tylko na całości terenów zgłoszonych przez państwa członkowskie, ale również charakteryzuje się ekologicznymi porównaniami między różnymi terenami zaproponowanymi przez państwa członkowskie, a Komisja nie byłaby w stanie wypełnić swojego zadania w rozpatrywanej dziedzinie (wyrok Trybunału z dnia 14 września 2006 r., w sprawie C-244/05, Dz.Urz. UE 2006/C 281/24 oraz Lex nr 226939). W innym orzeczeniu Trybunał stwierdził, że artykuł 4 ust. 5 Dyrektywy Siedliskowej należy interpretować w ten sposób, że przewidziane w art. 6 ust. 2-4 tej dyrektywy środki ochronne stosuje się tylko wobec tych terenów, które, zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit trzeci tej dyrektywy, zostały umieszczone na przyjętym przez Komisję, zgodnie z procedurą określoną w art. 21 tej dyrektywy, wykazie terenów wybranych jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty. W konsekwencji środków tych nie stosuje się wobec terenów znajdujących się na wykazach krajowych przekazanych Komisji zgodnie z art. 4 ust. 1 dyrektywy. Jednakże, na podstawie tej samej dyrektywy Państwa Członkowskie są zobowiązane, jeśli chodzi o te ostatnie tereny kwalifikujące się do określenia jako tereny mające znaczenie dla Wspólnoty, a w szczególności te, na których znajdują się typy siedlisk przyrodniczych o znaczeniu priorytetowym lub gatunki o takim znaczeniu, do podjęcia kroków będących w stanie ochronić wartość ekologiczną na poziomie krajowym tych terenów (wyrok z dnia 13 stycznia 2005 r., w sprawie C-117/03, Lex nr 214527) Również w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości dotyczącym obszarów specjalnej ochrony ptaków ustanawianych na podstawie dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. WE L 103 z 25 kwietnia 1979 r., str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, str. 98, z późn. zm. – dalej jako Dyrektywa Ptasia) podkreśla się, że Państwo Członkowskie nie może uchylać się od obowiązku ochrony obszaru, poprzez nie zaklasyfikowanie jako obszaru specjalnej ochrony obszaru, który zgodnie z odpowiednimi kryteriami naukowymi zasługuje na klasyfikację jako obszar specjalnej ochrony, ale procedura nie została jeszcze zakończona (wyroki Trybunały Sprawiedliwości z dnia 2 sierpnia 1993 r. w sprawie C-355/90 Komisja przeciwko Hiszpanii, Rec. str. I-4221, pkt 15; z dnia 18 marca 1999 r. w sprawie C-166/97 Komisja przeciwko Francji, Rec. str. I-1719, pkt 38; z dnia 20 września 2007 r. w sprawie C-388/05 Komisja przeciwko Włochom, Dz.Urz. UE 2007/C269/16 oraz z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C-186/06 Komisja przeciwko Hiszpanii, Dz.Urz.UE 2008/C 51/23). Powyższe tezy należy, z uwagi na analogiczną regulację zawartą w Dyrektywie Siedliskowej, odnieść do obowiązków Państw Członkowski w zakresie ustanawiania specjalnych obszarów ochrony siedlisk. W orzecznictwie polskich sądów administracyjnych również podniesiono, że przepisy Dyrektywy Ptasiej oraz Dyrektywy Siedliskowej wskazują, że państwa członkowskie mają obowiązek wyznaczyć i sklasyfikować specjalne obszary ochrony ptaków. Niesklasyfikowanie danego obszaru nie oznacza jednak, że nie podlegają one ochronie. Jeśli bowiem jakiś obszar nie został sklasyfikowany przez państwo członkowskie jako obszar specjalnej ochrony, ale spełnia naukowe kryteria do takiego sklasyfikowania to podlega on ochronie bezpośrednio na podstawie Dyrektywy Ptasiej (art. 4 ust. 4 tej Dyrektywy). Samo umieszczenie określonych gatunków na "Shadow List" skutkuje tym, że zostały one objęte ochroną określoną w w/w dyrektywach. A zatem, mimo że gatunki ptaków wymienione w postanowieniu nie są wymienione w rozporządzeniu z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 i nie podlegają ochronie na podstawie tego rozporządzenia to mają do nich zastosowanie przepisy w/w Dyrektyw, które nieco inaczej regulują zasady ochrony tych gatunków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1159/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W dniu 1 maja 2004 r. Rząd RP przekazał Komisji Europejskiej listę krajową zawierającą projektowane specjalne obszary ochrony. W grudniu 2004 r. cztery ekologiczne organizacje pozarządowe (Klub Przyrodników, Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, Polskie Towarzystwo Ochrony Przyrody Salamandra oraz WWF Polska) przesłały do Komisji Europejskiej dokument pt. "Propozycja optymalnej sieci obszarów Natura 2000 w Polsce – Shadow List". Dokument ten obejmuje obszary znajdujące się na krajowej liście obszarów Natura 2000 zgłoszonych przez Rząd RP do Komisji Europejskiej oraz 225 obszarów proponowanych jako uzupełnienie listy krajowej, w tym 156 specjalnych obszarów ochrony (wyznaczonych zgodnie z Dyrektywą Siedliskową). Zaproponowano także zwiększenie powierzchni w stosunku do 13 specjalnych obszarów ochrony zgłoszonych przez Rząd RP do Komisji Europejskiej. Mając na uwadze, że obszary spełniające kryteria naukowe jako specjalne obszary ochrony siedlisk Natura 2000 winny być objęte ochroną do czasu ostatecznego zatwierdzenia listy krajowej, zgodnie z zasadą ostrożności (przezorności) wynikającą z Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Oznacza to, że wszystkie obszary, w tym również zgłoszone do Komisji Europejskiej przez organizacje pozarządowe, które spełniają kryteria naukowe zawarte w Dyrektywie Siedliskowej muszą być zaliczone do potencjalnych obszarów Natura 2000 i nie mogą być z niej usunięte ze względów społecznych czy gospodarczych. Zatem jedynym kryterium, które pozwoli Polsce na niewłączenie obszarów znajdujących się na "Shadow List" do sieci Natura 2000, jest kryterium naukowe. Do czasu zatwierdzenia obszarów Natura 2000 przez Komisję Europejską Polska musi traktować wszystkie obszary niezgłoszone przez Rząd RP do Komisji Europejskiej, a znajdujące się na "Shadow List", jako potencjalne obszary Natura 2000. Oznacza to, że należy stosować w stosunku do nich taka samą procedurę oceny oddziaływania na środowisko jak dla obszarów specjalnej ochrony ptaków, wyznaczonych w drodze rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz.U. Nr 229, poz. 2313 ze zm.) oraz specjalnych obszarów ochrony siedlisk znajdujących się na liście krajowej zgłoszonej przez Rząd RP do Komisji Europejskiej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Skoro bowiem, jak to wyżej wykazano, obszary znajdujące się na "Shadow List" stanowią potencjalne obszary Natura 2000 i z tego względu powinny podlegać procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, to obowiązkiem organów było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na ustaleniu, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na potencjalny obszar Natura 2000 pod nazwą "Dolina Rzeki Słupi", na którego zamieszczenie na "Shadow List" wskazywał skarżący. Wskazać w tym miejscu należy, że obszar ten, oznaczony kodem PLH220052, został uwzględniony w wykazie planowanych obszarów Natura 2000 zamieszczonym na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska poświęconej Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 (http://natura2000.mos.gov.pl). Na stronie tej zamieszczona również została mapa planowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk "Dolina Rzeki Słupi", z której bezspornie wynika, że na odcinku B.-M. obszar ten graniczy od strony północnej z drogą łączącą miejscowości B. i M. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana po drugiej stronie tejże drogi, zatem w ocenie Sądu organy obu instancji miały obowiązek dokonania analizy pod względem wymogu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Sądu wymóg dokonania odpowiedniej oceny skutków przedsięwzięcia jest bowiem uzależniony od przesłanki istnienia prawdopodobieństwa lub zagrożenia, że będą one w istotny sposób oddziaływać na dany teren Uwzględniając w szczególności zasadę przezorności, zagrożenie takie występuje wówczas, kiedy na podstawie obiektywnych okoliczności nie można wykluczyć, że przedsięwzięcie będzie oddziaływać na dany teren w znaczący sposób. W tym samym miejscu zawarto również następujące stanowisko Ministerstwa Środowiska: "Na podstawie wyników inwentaryzacji przyrodniczej przeprowadzonej w latach 2006 i 2007 organizacje pozarządowe, wojewódzkie zespoły specjalistyczne we współpracy z Ministerstwem Środowiska, dokonały wyboru miejsc występowania siedlisk przyrodniczych i ostoi gatunków, które mogą być potencjalnie włączone do sieci Natura 2000 jako specjalne obszary ochrony siedlisk. Zidentyfikowane obszary wymagają dopracowania zarówno pod względem zasięgu jak i opisu wartości przyrodniczych wykazywanych w standardowych formularzach danych (SDF). Przygotowanie ostatecznych projektów obszarów siedliskowych - map i SDF zostało powierzone 16 wojewódzkim zespołom specjalistycznych, działającym przy wojewódzkich konserwatorach przyrody. Prace te mają się zakończyć w 2008 r. a przekazanie listy obszarów do Komisji Europejskiej nastąpi w pierwszym kwartale 2009 r. Wyznaczenie tych obszarów powinno zakończyć proces budowania sieci Natura 2000 w Polsce. Obszary występowania siedlisk przyrodniczych i gatunków "naturowych" powinny być brane pod uwagę w procedurze kwalifikacji i przygotowania raportu oddziaływania na środowisko w sposób podobny jak obszary już przekazane do KE. Jeśli ocena oddziaływania na środowisko wraz z działaniami minimalizującymi wpływ przedsięwzięcia na dany obszar nie wykaże znaczącego wpływu na siedliska i gatunki, dla których ten obszar zaprojektowano, nie ma przeszkód w realizacji przedsięwzięcia.." Skoro zatem organy obu instancji nie dokonały analizy planowanej inwestycji pod względem wymaganej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na planowany obszar Natura 2000, należało uznać, że naruszyły w ten sposób również przepis art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, który w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, zobowiązywał organ administracji architektoniczno-budowlanej do przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wymaganego przepisami o ochronie środowiska przed wydaniem pozwolenia na budowę. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą zobowiązane, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dniu rozstrzygania po uchyleniu zaskarżonej decyzji, dokonać analizy planowanej inwestycji pod względem wymogu przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na planowany obszar Natura 2000. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej analizy organ uzna, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na planowany obszar Natura 2000, wówczas niezbędnym będzie przeprowadzenia ww. postępowania środowiskowego. Zauważyć należy przy tym, że przy przeprowadzaniu ponownego postępowania administracyjnego w sprawie konieczne będzie uwzględnienie aktualnego już stanu w zakresie istnienia oraz granic planowanego specjalnego obszaru ochrony siedlisk Natura 2000 "Dolina Rzeki Słupi". Dodać przy tym trzeba, iż ochrona obszaru Natura 2000, o jakiej mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (stosowana odpowiednio również do obszarów projektowanych - w myśl art. 33 ust. 2 tego aktu prawnego, jak również, jak wykazano w niniejszym uzasadnieniu do obszarów umieszczonych na tzw. "Shadow List"), nie ma charakteru bezwzględnego i sprzeciwia się tylko takim działaniom, które w znaczący sposób mogą pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki objęte ochroną w danym obszarze Natura 2000. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w punkcie drugim sentencji wyroku, zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu poniesionych przez skarżącą kosztów wpisu sądowego. Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, w punkcie trzecim sentencji wyroku, stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane.