II SA/Gd 371/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk /spr./, Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Protokolant Katarzyna Gross, , po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewody z dnia 15 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie: zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję II SA/ Gd. 371/ 04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 3 lutego 2004r. nr [...] po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora M. P. i po stwierdzeniu zgodności projektu zagospodarowania terenu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego / segment w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej w G. przy ul. Ł. [...]/ wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzja została wydana na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art.36 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. nr 207 z 2003r., poz. 2016/ oraz na podstawie art. 92 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym / Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm./ i na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym / Dz. U. z 2001r. , nr 142, poz. 1591 ze zm./. W sentencji decyzji podano, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy- Prawo budowlane obejmuje nieruchomości: - dz. nr [...]k.m. G. położona w G. przy ul. Ł. [...] - dz. nr [...] k.m. G. położona w G. przy ul. Ł. [...] W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskiem z dnia 16 lipca 2003r. inwestor M.P. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...] położonej w G. przy ul. Ł. [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Decyzją z dnia 11 września 2003r. nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę opisanego wyżej obiektu. Wskutek odwołania wniesionego przez T.S. zamieszkałego przy ul. Ł. [...], Wojewoda decyzją z dnia 4 grudnia 2003r. nr [...] uchylił w całości decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając uwagi wskazane w decyzji organu II instancji, postanowieniem z dnia 22 grudnia 2003r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji w terminie do dnia 19 stycznia 2004r. Inwestor wywiązał się z nałożonych na niego zobowiązań i dostarczył w wymaganym terminie dokumentację uzupełnioną o wskazane w postanowieniu elementy. Dołączona do uzupełnionej dokumentacji analiza w zakresie zacieniania i odległości, w relacji pomiędzy budynkiem projektowanym a istniejącym na działce sąsiedniej tj. nr [...] / Ł. [...]/, jednoznacznie wykazała, że obszar oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. nr 207 z 2003r., poz. 2016/ ogranicza się do działki nr [...] k.m. [...] o. G. / Ł. [...]/. Powołując się na powyższe organ ustalił, że należało zawęzić liczbę stron postępowania wyłącznie do stron posiadających zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z 7 lipca 1974 prawo budowlane prawo do dysponowania terenem działek wskazanych w sentencji decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T.S. wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie wniosku dotyczącego planowanej inwestycji. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że infrastruktura zabudowy obszaru zagospodarowanego została określona przez Wydział Architektoniczno- Budowlany już w 1995r. oraz wcześniej. Powyższe wynika z decyzji dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu [...] z dnia 9 listopada 1995r. wydanej przez ten sam wydział, a odnoszącej się do działki nr [...] / sąsiadującej z [...]/ oraz z istniejącej już zabudowy w terenie. W decyzji tej określono, że warunki dotyczą budynki mieszkalnego jednorodzinnego dwukondygnacyjnego z garażem dla samochodu osobowego a projektowany obiekt winien gabarytami oraz wyrazem architektonicznym nawiązywać do zabudowy realizowanej w sąsiedztwie. Tutejszy Wydział decyzją nr [...] odniósł się do wcześniej wydanych decyzji i określił, że gabaryty projektowanych obiektów winny nawiązywać do infrastruktury już istniejącej, a więc między innymi do zabudowy dwukondygnacyjnej, czyli takiej jaką teren ten jest zabudowany. Odwołujący podniósł, że organ zatwierdzając projekt budowlany wydał decyzję odmienną czy też niekonsekwentną z wcześnie wydanymi warunkami zabudowy. Zarzucono w odwołaniu, że inwestor nie przestrzegając postanowień wydanych mu decyzji zaplanował obiekt z naruszeniem art. 4 ustawy prawo budowlane z 1994. oraz z naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy. W odwołaniu wskazano, że planowana inwestycja swoimi gabarytami w rażący sposób odbiega od już istniejącego na działkach sąsiednich, co w konsekwencji będzie miało uciążliwy wpływ na egzystencję ludzi na wcześniej zagospodarowanym terenie oraz w sposób zdecydowany obniży wartość już zagospodarowanego majątku. Powołując się na powyższe odwołujący wniósł o dostosowanie zaplanowanej inwestycji na działce nr [...] do istniejącej zabudowy i infrastruktury na działkach sąsiednich i w ulicy oraz dopasowanie gabarytów obiektu do warunków jakie spełniać winien teren inwestycji, a w szczególności liczba kondygnacji w ilości dwóch. Wniósł też o określenie stopnia intensywności zabudowy terenu objętego inwestycją. Wojewoda decyzją z dnia 15 kwietnia 2004r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i ustalił, że w dniu 16 lipca 2003r. M.P. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na realizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego / segment w zabudowie bliźniaczej/ na działce nr [...] położonej w G. przy ul. Ł. [...] wraz z infrastrukturą techniczną. Organ I instancji poinformował inwestora i właścicieli sąsiednich nieruchomości o prowadzonym postępowaniu w trakcie którego zastrzeżenia do planowanej inwestycji zgłosili M. i T.S. Decyzją z dnia 11 września 2003r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i wydał inwestorowi pozwolenie na budowę. W postępowaniu odwoławczym prowadzonym z wniosku T. S. organ II instancji decyzją z dnia 4 grudnia 2003r. uchylił decyzję organu I instancji wskazując między innymi na konieczność ponownego przeanalizowania prawidłowości prowadzonego postępowania w aspekcie ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie stron postępowania. W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 3 lutego 2004r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. P. pozwolenia na budowę wyżej opisanego budynku jednorodzinnego. Rozpoznając ponownie odwołanie T.S. organ II instancji na wstępie stwierdził, że jak uprzednio wskazywano w decyzji kasacyjnej stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego z 1994r. są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z treści zaś decyzji wynika, że obszar ten określony definicją art. 3 pkt 20 prawa budowlanego z 1994r. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, wyznaczony został dla działek nr [...]i [...], nie obejmując nieruchomości skarżących. Organ II instancji wskazał, że wykonana przez inwestora analiza odległości projektowanego budynku do budynku skarżącego wykazała, że spełniony został warunek wynikający z § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm./ obligujący do projektowania obiektów w sposób umożliwiający naturalne oświetlenie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi budynków sąsiednich. Organ dokonał analizy przedstawionej opinii dotyczącej oświetlenia i ustalił, że nowoprojektowany budynek nie zacienia obiektu skarżącego przy uwzględnieniu zasad określonych w/wym. rozporządzeniu, a więc nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego. Powołując się na powyższe ustalenia organ II instancji ustalił, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja strony w niniejszym postępowaniu i w tej sytuacji mimo skierowania decyzji Prezydenta Miasta z 3 lutego 2004r. do wiadomości skarżącego nie ma przesłanek uprawniających do merytorycznego rozpatrywania wniesionego odwołania. W tym stanie rzeczy organ II instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. T.S. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc w pierwszej kolejności, że organ administracji powołując przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane z 7 lipca 1994r. wziął pod uwagę tylko kwestię oddziaływania projektowanego budynku na pomieszczenia mieszkalne w budynku skarżącego, w sytuacji gdy powyższe uregulowania stanowią o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, a więc nie tylko o oddziaływaniu na budynek , ale również na teren. Tymczasem organ badający sprawę wziął pod uwagę wyłącznie oddziaływanie planowej inwestycji na sąsiedni budynek a nie jak to stwierdził w cytowanej decyzji, że " nowoprojektowany budynek znajduje się poza obszarem wyznaczonym w/ w sposób, a zatem nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego". Nadto w skardze skarżący przytoczył treść przepisu art. 35 ust. pkt 1 prawa budowlanego, który nakłada na organ wydający pozwolenie na budowę obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Skarżący podniósł, że w jego ocenie organ nie dokonał w sposób należyty powyższego sprawdzenia, gdyż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 3 grudnia 2002r., na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę w ust. 2 litera d zawiera uwarunkowania dla projektowanej zabudowy stanowiące, że budynek i związane z nim urządzenia należy zaprojektować w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy, również w zakresie rozwiązań materiałowych, kolorystyki i detalu architektonicznego. Skarżący ponownie podniósł, że architektura i kubatura projektowanego budynku odbiega od parametrów zabudowy na sąsiednich działkach, nie spełnia w/w warunku określonego w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można więc stwierdzić zgodności projektu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto skarżący podał, że z uwagi na swoją sytuację życiową obawia się, że obiekt będzie przesłaniał mu jego nieruchomość na co nie wyraża zgody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie przytoczył treść cytowanych wyżej przepisów ar. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego z 1994r wraz z definicją obszaru oddziaływania obiektu zawartą w ustawie wskazując, że budynek skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania nowoprojektowanego obiektu. W konsekwencji powyższego, skoro budynek skarżącego nie leży w obszarze oddziaływania inwestycji, to nie można skarżącego uznać za stronę niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269/, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest dokonywana pod względem zgodności z prawem/ legalności/ , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tyko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. W niniejszej sprawie organ II instancji nie rozpoznał merytorycznie odwołania T.S. od decyzji organu I instancji, gdyż uznał, że T.S. nie jest stroną postępowania, w którym decyzja została wydana. Sąd uznał, że organ II instancji dokonując powyższych ustaleń naruszył zasady postępowania administracyjnego, jak również naruszył prawo materialne. W konsekwencji powyższe ustalenie jest nieuprawnione i przedwczesne. Sąd zważył, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. nr 80, poz. 718/- zwanej dalej prawem budowlanym- każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Art. 28 kpa ustala generalną zasadę, że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 28 ust. 2 prawa budowlanego ustanawia wyjątek od tej ogólnej reguły stanowiąc, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu należy przytoczyć definicję ustawową zawartą w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Mianowicie obszar oddziaływania obiektu jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem art. 28 ust.2 prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Na straży bowiem prawa do zabudowy określonej w art. 4, stoi art. 28 ust. 2 prawa budowlanego czyniąc stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę każdego, komu oddziaływanie zamierzonej inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Odnosząc się ponownie do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu i jego definicji zawartej w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego to wskazać należy, że w przepisie tym chodzi o wszelkie przepisy, które wymuszają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przede wszystkim będą to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm./ . Na przykład w § 271 tego rozporządzenia określono odległości, zależne od rodzaju budynków, jakie winny być zachowane pomiędzy budynkami z uwagi na ochronę przeciw pożarową. Wybudowanie budynku określonego rodzaju na jednej działce powoduje zatem ograniczenia w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, które polegają na tym, że właściciel, chcąc wybudować na swojej nieruchomości budynek będzie musiał zachować odpowiednią odległość od budynku wcześniej postawionego. Wskazać należy, że skarżący podnosił, iż organy administracji powołując się na przepisy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego wzięły pod uwagę tylko kwestię oddziaływania projektowanego budynku na pomieszczenia mieszkalne, w sytuacji, gdy powyższe uregulowania stanowią o ograniczeniu w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, a więc nie tylko o oddziaływaniu na budynek. W świetle przytoczonych wyżej definicji strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz definicji obszaru oddziaływania obiektu oraz ustaleń dotyczących stosowania art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego nie sposób odeprzeć przytoczonego wyżej i zawartego w skardze zarzutu. Zarówno bowiem przepis art. 3 pkt 20, jak też przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie posługują się pojęciem oddziaływania na sąsiedni budynek i w ogóle nie zawierają postanowień dotyczących budynków. Jak to wyżej wskazano przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego przyznaje uprawnienie strony w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę między innymi inwestorowi i właścicielom nieruchomości znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu, a obszarem tym jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów. Tymczasem organ I instancji wprawdzie w sentencji decyzji oznaczył, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: dz. nr [...] i [...], czyli nie obejmuje nieruchomości skarżącego, lecz jak wynika z uzasadnienia decyzji badał obszar oddziaływania budynku nowoprojektowanego na budynek sąsiedni / przy czym w uzasadnieniu nie przytoczono żadnych danych poza powołaniem się na uzupełnioną dokumentację/. Podkreślić należy, że skoro postępowanie toczyło się wskutek odwołania skarżącego od wyżej przytoczonej decyzji organu I instancji, to organ II instancji winien dokonać oceny postępowania administracyjnego przed organem I instancji w świetle zasad postępowania administracyjnego określonych w szczególności w przepisach art.. 7, 77 § 1 kpa , a także art. 107 § 1 kpa nakazujących organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz nakazującego wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, a także określających wymogi stawiane uzasadnieniu decyzji sporządzanemu przez organy administracji. Powyższe winno być dokonane w świetle powoływanych przez organ I instancji przepisów prawa budowlanego przytoczonych w decyzji i stanowiących podstawę ustalenia, że T.S. nie jest stroną postępowania. Zatem w świetle powyższych unormowań prawnych i wobec zarzutów skarżącego ustalenie organu administracji, że budynek skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania nowoprojektowanego obiektu są z jednej strony niewystarczające a nadto w szczególności nie znajdują oparcia w powoływanych przez organy przepisach prawa, które to przepisy nie dotyczą budynku znajdującego się bądź nie znajdującego się w obszarze oddziaływania obiektu, lecz obszaru. Zatem organ II instancji badając legitymację skarżącego w świetle tego co już ustalił organ I instancji z uwzględnieniem przytoczonych zasad postępowania winien oprzeć się na analizie obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, tj. obszaru wyznaczonego przez organ na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów tych należą przepisy prawa budowlanego i rozporządzeń wykonawczych, a także szereg innych przepisów. Należy też rozważyć w świetle powyższych ustaleń dotyczących oddziaływania na teren czy zagospodarowanie sąsiednich nieruchomości może być ograniczone w inwestowaniu. Kwestia ta była pomijana , gdyż ustalenia dotyczyły jedynie zabudowy istniejącej, tymczasem właściciel nieruchomości, na które może oddziaływać prawo do zabudowy ma prawo nie tylko do samego gruntu ale i jego zabudowy, czy rozbudowy istniejącej już zabudowy. Art. 28ust.2 prawa budowlanego, jak to bowiem wyżej wskazano, stoi na straży prawa do zabudowy określonej w art. 4 czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło w sprawie do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c powołanej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji winien dokonać oceny postępowania prowadzonego przed organem I instancji stosownie do wyżej podanych wskazań i w świetle cytowanych przepisów art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego.