II SA/Gd 373/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającąją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 17 maja 2002 r. nr [...]. Decyzją z dnia 17 maja 2002 r. nr [...] Burmistrz Miasta odmówił przyznania skarżącej R. W. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż w gospodarstwie domowym zamieszkują dwie osoby, zaś łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wynosi 3.792,90 zł, co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa wynosi miesięcznie 632,15 zł. Wydatki za lokal za jeden miesiąc wyniosły 475,89 zł. Organ powołując się na treść art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych podniósł, iż skarżącej dodatek mieszkaniowy nie przysługuje, gdyż powierzchnia użytkowa lokalu jest większa niż 130% powierzchni normatywnej, zaś udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu przekracza 60%. Od powyższej decyzji skarżąca wywiodła odwołanie, w którym podniosła, iż zaskarżone orzeczenie rażąco narusza przepisy postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za wiarygodne, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których jej dowodom (wnioskowi o dodatek mieszkaniowy) odmówił wiarygodności. Nadto skarżąca podkreśliła, iż jest najemcą przedmiotowego lokalu, a zatem w myśl art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych świadczenie to jej przysługuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 lutego 2003 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w lokalu zamieszkują dwie osoby, jego powierzchnia użytkowa wynosi 54,50 m2, zaś łączna powierzchnia pokoi i kuchni wynosi 37,66 m2, co stanowi 69% powierzchni użytkowej. Organ wskazał, powołując się na art. 5 ust. 1 i 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, iż skarżąca nie spełnia warunku określonego w tych przepisach dotyczących powierzchni lokalu, gdyż normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m2 dla dwóch osób. Oznacza to, że w przypadku skarżącej dodatek mieszkaniowy mógłby zostać przyznany, gdyby powierzchnia użytkowa lokalu nie przekraczała 52 m2 (40 m2 + 30%). Organ pierwszej instancji podniósł również, że lokal skarżącej nie spełnia drugiego warunku, to jest udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu przekracza 60% (37,66 m2). W tej sytuacji organ wywiódł, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej dodatku mieszkaniowego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, iż we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wykazała trzy osoby w gospodarstwie domowym oraz łączną kwotę wydatków na mieszkanie za jeden miesiąc w wysokości 500,73 zł. W tej sytuacji organy administracji niezasadnie uznały, iż w lokalu zamieszkują dwie osoby. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując m. in. , że do obliczeń przyjęto dwie osoby, bowiem na wniosku i deklaracji o dochodach zostały naniesione zmiany, które zostały podpisane przez wnioskodawczynię . W piśmie z dnia 20 maja 2003 r. skarżąca zaprzeczyła, by nanosiła jakiekolwiek zmiany czy poprawki na wniosku i deklaracji oraz by składała podpis po zmianach. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż na dokumentach złożonych przez skarżącą, to jest deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego z dnia 15 maja 2002 r. oraz wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego widnieją adnotacje poczynione prawdopodobnie przez osobę przyjmującą wniosek. I tak na pierwszym z wymienionych dokumentów widnieje adnotacja odręczna napisana zielonym długopisem - "wnuczka nie jest w rodzinie zastępczej". Na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego również znalazła się adnotacja napisana na zielono poczyniona prawdopodobnie przez osobę przyjmującą wniosek - "wydatki zostały naliczone na dwie osoby", bowiem została opatrzona parafą podobną do parafy osoby przyjmującej wniosek. Na wniosku są też inne zmiany: przy łącznej kwocie wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc- gdzie wpisano kwotę 500,73 – dopisano "nieaktualny, na trzy osoby" i opatrzono parafą podobną do parafy osoby przyjmującej wniosek oraz wpisano łączną kwotę wydatków na dwie osoby. Wpisano też w pozycji "liczba osób w gospodarstwie domowym": 3 - 1 = 2 osoby i uczyniono strzałkę odnośnik - do łącznej kwoty wydatków, którą policzono na dwie osoby. Te zapisy nie mają żadnej parafy. Gdyby wniosek czy deklaracja były poprawione przez samą skarżącą lub za jej zgodą, powinno to wyraźnie wynikać z wniosku czy deklaracji ; zmiany powinny być opatrzone podpisem czy parafą skarżącej, co nie pozostawiałoby wątpliwości, że dokonane zostały za jej zgodą i wiedzą. Organ pierwszej instancji na podstawie w ten sposób "uzupełnionych" dokumentów wydał decyzję odmawiającą skarżącej przyznania dodatku mieszkaniowego. W decyzji organ administracji w ogóle nie wyjaśnił, z jakich powodów przyjął, iż gospodarstwo domowe skarżącej składa się z dwóch osób, mimo że skarżąca w deklaracji o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego ż dnia 15 maja 2002 r. podała, że jej gospodarstwo domowe składa się z trzech osób (skarżącej, syna i wnuczki) . O ile organy administracji uznały, że liczba osób w gospodarstwie domowym skarżącej jest inna niż przez nią wskazana, a co za tym idzie - inne są np. łączne kwoty wydatków na mieszkanie, powinny to wskazać i uzasadnić. Niedopuszcza1ne jest czynienie na wniosku czy deklaracji dodatkowych ustaleń i nie odniesienie się do nich w treści wydanych decyzji. Wskazać trzeba, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 kp.a. (zasada udzielenia informacji) oraz art. 11 kp.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Z kolei każda decyzja administracyjna musi odpowiadać warunkom określonym w § 1 i 3 art. 107 kp.a. Zgodnie z tymi przepisami, jednym z elementów decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Powinno ono zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Dla strony bowiem, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak samo rozstrzygnięcie. Zważyć nadto należy, że organ odwoławczy w wyniku rozpatrywania odwołania ponownie rozstrzyga sprawę, nie zaś jedynie kontroluje zasadność zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji powinien zatem dogłębnie przeanalizować przesłanki materialnoprawne i procesowe decyzji pierwszej instancji, rozpoznając właśnie niejako sprawę od nowa. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy tego jednak nie uczynił, skoro uszły jego uwadze odręczne adnotacje na wnioskach złożonych przez skarżącą, co skutkowało brakiem jakichkolwiek uwag do merytorycznej treści decyzji organu pierwszej instancji. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 kpa skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 kpa. Z kolei zaś utrzymanie przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji niespełniającej wymagań zawartych w przepisach postępowania administracyjnego stanowi naruszenie art. 138 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Uwzględniając skargę Sąd nie określił, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana, bowiem w ocenie Sądu art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nakłada na sąd obowiązek zamieszczenia takiego rozstrzygnięcia w wyroku uwzględniającym skargę, nie dotyczy uwzględnienia skargi na akt odmowny. Akt, którym odmówiono uwzględnienia żądania nie podlega bowiem wykonaniu, a tymczasowa ochrona wynikająca z przepisu art. 152 cytowanej ustawy z istoty swojej dotyczy aktów i czynności, które podlegają jakiemukolwiek wykonaniu. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny wyjaśnić, jakie dane we wniosku i deklaracji wskazała skarżąca, następnie dokonać ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego i jego analizy oraz wydać decyzje, które będą odpowiadały wymogom art. 107 k.p.a.