II SA/Gd 3730/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska,, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 29 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. D. na decyzję Rady Gminy [...] z dnia 18 września 2001 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Gd 3730/01 UZASADNIENIE Rada Gminy [...] w dniu 24 lutego 1998 r. podjęła uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [..] w części obejmującej, między innymi działki nr [..], oraz [...], położone w [...], które w obowiązującym aktualnie planie przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe, a przewidywano ich wykorzystanie w zmienionym planie pod budowę drogi gminnej [...]. W toku procedury uchwalania tego planu pismem z dnia 8 maja 2001 r. Zarząd Gminy [...] zawiadomił, między innymi D. D., współwłaścicielkę działki nr [...], o wyłożeniu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu w dniach od 21 maja do 11 czerwca 2001 r. w siedzibie Urzędu Gminy [...] oraz o prawie wniesienia protestu lub zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie planu. Pouczenie to sformułowano w następujący sposób: "Zgodnie z art. 23 ustawy każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść protest. Zgodnie z art. 24 ustawy każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść zarzut." Pismo to doręczono D. D. 10 maja 2001 r. z pouczeniem, że powyższe środki prawne powinny być wniesione na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu planu. W dniu 1 czerwca 2001 r. D. D. wniosła zarzut na ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarzucając, że projekt planu narusza jej interes prawny. Ponadto wyjaśniła, że jako współwłaścicielka działki nr [...] nie wyraża zgody na przeznaczenie jej działki pod budowę drogi gminnej relacji [...]. Zarząd Gminy w [...], na posiedzeniu w dniu 24 lipca 2001 r. nie uwzględnił tego zarzutu i skierował go do rozpatrzenia na posiedzenie rady. Pismem z dnia 7 września 2001 r. Zarząd Gminy [....] poinformował D. D., że w dniu 18 września 2001 r. odbędzie się sesja Rady Gminy , na której rozpatrywane będą nieuwzględnione protesty i zarzuty złożone do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu komunikacji – droga gminna relacji [...], obejmującego między innymi działkę nr [...], położoną w [...]. Na sesji tej D. D. wyraziła swoje stanowisko w odniesieniu do projektu planu. Rada Gminy [...] Uchwałą Nr [...] z dnia 18 września 2001 r., na podstawie art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74 z 1996r. ze zm.) oraz na podstawie art. 24 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) odrzuciła w całości zarzut D. D. na ustalenia przyjęte w projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – drogi gminnej relacji [...], obejmującego część działek nr [...] położonych w [...]. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano na konieczność przebudowy drogi gminnej przebiegającej przez wieś [...] w związku z modernizacją tej drogi na całym odcinku od [...] do [...]. Aktualnie droga ta w obrębie wsi [...] jest wąskim trakiem gruntowym, wijącym się pośród rolniczych zagród. Projekt planu przewiduje doprowadzenie tego fragmentu drogi gminnej relacji [...] do parametrów zgodnych z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Dotychczasowy przebieg drogi we wsi [...] nie spełnienia wymagań określonych w przepisach tego rozporządzenia. Ponadto wyprostowanie fragmentu drogi gminnej na tym odcinku pozwoli na zwiększenie bezpieczeństwa i komfortu jazdy. W ocenie rady gminy interes skarżącej oraz innych właścicieli nieruchomości, sprzeciwiających się nowemu przebiegowi drogi gminnej przez wieś [...], winien ustąpić interesowi ogółu mieszkańców gminy. D. D. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła, że w toku procedury uchwalania planu nie uzyskała żadnych wyjaśnień, co do zasadności takiego, a nie innego przebiegu drogi gminnej w [...], że działkę nr [...] otrzymała w drodze darowizny od matki i zamierza wykorzystać ją na cel przewidziany w obowiązującym planie. Wywodziła również, że od czasu, kiedy nabyła współwłasność przedmiotowej działki nie rozmawiano z nią na temat ewentualnej rekompensaty. W ocenie skarżącej droga gminna przez wieś [...] może przebiegać w dotychczasowy sposób i nie ma racjonalnych podstaw do zmiany jej przebiegu z wykorzystaniem działki, której jest współwłaścicielką. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, wskazując, że w połowie lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia z inicjatywy mieszkańców gminy zawiązał się Społeczny Komitet Budowy Drogi [...]. Staraniem tego Komitetu powstał projekt budowy drogi lokalnej [...], którego podstawowym założeniem było trzymanie się istniejącej drogi gruntowej z niezbędnymi korektami w celu uzyskania przez tą drogę wymagań normatywnych. Projekt ten zrealizowano już na odcinku od wsi [...] do wjazdu do wsi [...] oraz od wyjazdu z tej wsi do granic dawnego województwa gdańskiego. Do wykonania nawierzchni asfaltowej pozostał wyłącznie odcinek drogi prowadzący przez [...]. Realizowany projekt zakłada, że we wsi droga powinna mieć promień łuku poziomego; R minimalny – 120 m, co umożliwi spełnienie warunków normatywnych. Spełnienie przez drogę tego warunku wymaga zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na odcinku obejmującym wieś [...], z wykorzystaniem nieruchomości, stanowiących własność J. S., R. K., G. i S. S. oraz współwłasność D. D., T. D.i E. S.. Procedurę zmiany przedmiotowego planu przeprowadzono zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności Rada Gminy [...] wyraziła pogląd, że rozstrzygnięcie istniejącego konfliktu pomiędzy właścicielami opisanych wyżej nieruchomości a interesem społecznym winno nastąpić, przy uwzględnieniu interesu wszystkich użytkowników dróg oraz faktu, że jedynie krótki (wynoszący około 300 metrów) odcinek drogi gminnej przez wieś [...] nie może być zrealizowany wobec oporu części mieszkańców wsi. Sprawa budowy drogi w tej wsi była wielokrotnie omawiana i wszystkie aspekty sprawy były przedstawiane mieszkańcom [...], w tym skarżącej. Rada gminy wskazał również, że D. D. nie zamieszkuje w tej wsi, a w ramach odszkodowania może być jej przyznana nieruchomość zamienna, bądź kwota pieniężna, która pozwoli na nabycie działki budowlanej w innym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Wniesienie skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje konieczność rozważenia zakresu kontroli zaskarżonej uchwały dokonywanej przez sąd administracyjny. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 15 z 1999 r., p0z. 139) zawiera jedynie unormowanie dopuszczające możliwość wniesienia skargi do Sadu Administracyjnego na taką uchwałę (art. 24 ust. 4 tej ustawy). Brak jest natomiast w tej ustawie przepisów, które by stanowić mogły normatywną podstawę dla określenia zakresu kontroli zaskarżonej w tym trybie uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie o Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym. Obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) przewidywały, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Jednym z założeń tej procedury, dającym odczytać się z art. l ust l wspomnianej ustawy, jest rozwiązywanie konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w sprawach związanych z planowaniem przestrzennym. Planowanie przestrzenne, którego efektem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego siłą rzeczy powoduje konflikty interesów wskazanych podmiotów. W interesie właścicieli nieruchomości leży nieskrępowane korzystanie z nieruchomości, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących (art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), określają natomiast granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje ochronę prawa własności nakazując uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności (art. l ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Jednakże prawo własności nie jest jedynym elementem podlegającym uwzględnieniu w zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści art. l ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym również innych niż własność okoliczności. W powołanym przepisie zaledwie przykładowo wymieniono okoliczności, takie jak wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni itp., które uwzględnia się w zagospodarowaniu przestrzennym. Przytoczone uwarunkowania planowania przestrzennego wskazują na istotne znaczenie w procedurze tego planowania zasad rozwiązywania konfliktów pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Jednym z instrumentów przewidzianych w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym służącym rozwiązywaniu konfliktów jakie rodzi planowanie przestrzenne jest możliwość wniesienia zarzutu przez każdego, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzut rozpatrywany jest przez zarząd gminy (aktualnie wójta, burmistrza, prezydenta). Jeżeli zarzut nie zostanie uwzględniony, to zarząd gminy przedstawia go radzie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Z kolei rada gminy po rozpoznaniu zarzutu na sesji, o której zawiadamia się zainteresowanego, uwzględnia go lub odrzuca. Możliwość wniesienia zarzutu służy temu, aby ten, którego interes prawny lub uprawnienia zostaną naruszone przez ustalenia uchwalonego w przyszłości miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego, mógł jeszcze w trakcie projektowania planu przedstawić do rozważenia swoje racje. Racje te, organy gminy (zarząd, rada gminy), którym ustawa nadaje określone kompetencje, winny wziąć pod rozwagę. Przede wszystkim zaś rada gminy winna rozważyć naruszenie interesu prawnego lub prawa osoby zgłaszającej zarzut; czyniąc to winna uwzględnić te okoliczności, o których była mowa, a więc skonfrontować interes indywidualny z interesem przemawiającym za ustaleniami przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnić okoliczności, które w myśl art. l ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zagospodarowaniu przestrzennym się uwzględnia. W tym miejscu wyraźnie widać znaczenie jakiego nabiera obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów (art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Uzasadnienie to powinno w przekonywujący sposób przedstawiać przesłanki dokonanego przez radę gminy wyboru przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązania. Powinno ono świadczyć o tym, że wszystkie okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym, a wymienione w art. l ust. 2 ustawy, zostały przez radę gminy uwzględnione. W nawiązaniu zaś do konkretnego zarzutu naruszenia prawa własności uzasadnienie powinno wskazywać na te względy, które przemawiają za ograniczeniem podstawowych praw obywatela. Należycie uzasadniona uchwała rady gminy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów świadczyć będzie, że stanowisko gminy realizującej swe niekwestionowane uprawnienia w zakresie planowania przestrzennego nie jest arbitralne; świadczyć będzie o tym, iż istotnie, tak jak tego wymaga przepis art. l ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uwzględniono okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tymi rozważaniami nasuwa się spostrzeżenie, iż zakres kontroli sądu administracyjnego podejmowanej w związku z wniesieniem skargi na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu zbliżony jest do stanu istniejącego w zakresie kontroli decyzji administracyjnych, podejmowanych w granicach uznania administracyjnego. Jak się przyjmuje, rozpoznając skargę wniesioną na tego rodzaju decyzję, sąd administracyjny możne poddać kontroli całą, sformalizowaną procedurę ich wydawania, realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, dochowania reguł postępowania wyjaśniającego i zachowania granic uznania administracyjnego. Jakkolwiek procedura podejmowania uchwały o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu jest ograniczona, a stosowanie wprost ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest wyłączone, to istnieje przecież procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w której da się wyodrębnić ogólne zasady jak chociażby udziału w tym postępowaniu osób zainteresowanych i ochrony ich uzasadnionych interesów. W ramy zaś tej procedury, o czym była już mowa, wpisany jest obowiązek należytego uzasadnienia uchwały rady gminy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutów dotyczących ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zakres kontroli uchwały rady gminy o odrzuceniu zarzutów dotyczących ustaleń przyjętych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywanej przez sąd administracyjny, obejmuje również uzasadnienie tej uchwały, zaś stwierdzenie, iż uzasadnienie to zawiera przekonywującą argumentację na rzecz rozwiązania przyjętego w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu może uzasadniać oddalenie skargi przez sąd administracyjny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przede wszystkim należy, że w procedurze uchwalania przedmiotowego planu zachowano wszystkie wymagania formalne, gdyż zawiadomiono w sposób przewidziany w ustawie o przystąpieniu do opracowania projektu planu, możliwości składania wniosków w określonym terminie, a sama uchwała o przystąpieniu do zmiany planu precyzyjnie określa granice jego opracowania. Skarżąca prawidłowo zawiadomiona została o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu oraz trybie i terminie wniesienia zarzutu, z którego to uprawnienia skorzystała. Została ona również zawiadomiona na piśmie o terminie i miejscu sesji Rady Gminy [...], na której miano zadecydować o odrzuceniu bądź uwzględnieniu jej zarzutu. Wreszcie skarżącej doręczono na piśmie zaskarżoną uchwałę, która zawiera odpowiednie uzasadnienie wraz z pouczeniem o terminie i trybie wniesienia skargi do sądu. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do zmiany przedmiotowego planu władze gminy [...] podejmowały liczne działania zmierzające do ugodowego załatwienia sprawy przebiegu drogi gminnej przez wieś [...]. Już w 1996 r. proponowano ówczesnym właścicielom niezabudowanej działki nr [...] jej zamianę na nieruchomość zamienną o ekwiwalentnej wartości (por. dokumenty znajdujące się na stronie 4-10 akt sprawy II SA/Gd [...] dotyczącej skargi innej współwłaścicielki T. D. na uchwałę w tym samym przedmiocie). Brak jest w tej sytuacji podstaw do przyjęcia, aby rada gminy w sposób arbitralny, bez wnikliwego rozpatrzenia interesu prawnego skarżącej, zadecydowała o takim, a nie innym przebiegi drogi gminnej przez wieś [...]. W ocenie Sądu w okresie poprzedzającym podjęcie uchwały o przystąpieniu do zmiany planu wyczerpano wszystkie możliwości ugodowego rozwiązania konfliktu dotyczącego przedmiotowej drogi. Wskazać w tym miejscu należy, że w konsekwencji inicjatywy społecznej wybudowano całą drogę [...] do granicy dawnego województwa gdańskiego, a do realizacji pozostał wyłącznie jej 300 metrowy odcinek, przebiegający przez wieś [...]. Brak możliwości ugodowego rozstrzygnięcia konfliktu pomiędzy mieszkańcami tej wsi uzasadniał w pełni rozstrzygnięcie tej kwestii w drodze zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zapewni także budowę drogi zgodną z wymaganiami określonymi w przytoczonych wyżej warunkach technicznych. Wyjaśnić należy skarżącej, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, które objęte są procedurą tej zmiany. Przyjęcie takiego założenia (poglądu) nie dawałoby praktycznie możliwości realizacji jakichkolwiek celów publicznych przy braku zgody właścicieli nieruchomości, na których terenach cele te miały być realizowane. Dlatego też ustawodawca w przepisie art. 1 ust 1 cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazał, że jednym z jej celów jest rozwiązywanie konfliktów między interesami obywateli, wspólnot samorządowych i państwa w tych sprawach. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do wyłącznej kompetencji gminy (por. art. 4 ust 1 ustawy), a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (por art. 7 ustawy). Również w obowiązującej aktualnie ustawie dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przyjęto, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy (por. art. 3 ust 1). W planie tym dokonuje się również ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego (por. art. 4 ust 1). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest, między innymi, wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Wskazać ponadto należy, że działka nr [...] nie jest zabudowana, a skarżąca nie zamieszkuje na stałe w [...]. Ponadto z tytułu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będą jej przysługiwały wszystkie roszczenia przewidziane w przepisie art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym lub art. 36 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, nie stwierdzając naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.