II SA/Gd 3731/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA: Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie NSA: Krzysztof Ziółkowski WSA: Mariola Jaroszewska Protokolant: Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. G. na uchwalę Rady Gminy z dnia 18 września 2001 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu wniesionego do projektu zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały 2. zaskarżona uchwała nic może być wykonywana 3. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącej R. G. 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. 4. Rada Gminy w dniu 24 lutego 1998 r. podjęła uchwalę Nr [...] o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w części obejmującej, między innymi działki nr [...], [...], [...] oraz [...], położone w S. H., które w obowiązującym aktualnie planie przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe, a przewidywano ich wykorzystanie w zmienionym planie pod budowę drogi gminnej G. - S. H. W toku procedury uchwalania tego planu pismem z dnia 8 maja 2001 r. Zarząd Gminy S. zawiadomił, między innymi R. G., właścicielkę działki nr [...], o wyłożeniu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu w dniach od 21 maja do 11 czerwca 2001 r. w siedzibie Urzędu Gminy S. oraz o prawie wniesienia protestu lub zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie planu. Pouczenie to sformułowano w następujący sposób: "Zgodnie z art. 23 ustawy każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść protest. Zgodnie z art. 24 ustawy każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu może wnieść zarzut." Pismo to doręczono R. G. 10 maja 2001 r. z pouczeniem, że powyższe środki prawne powinny być wniesione na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu planu. W dniu 4 czerwca 2001 r. R. G. złożyła w Urzędzie Gminy w S. pismo, w którym stwierdziła, że "stosownie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu komunikacji droga gminna relacji G. -S. H., obręb geodezyjny B. L. Składam protest do projektu tego planu. Nie zgadzam się, żeby przez działkę nr [...] wykonano odcinek drogi." Zarząd Gminy w S. nie uwzględnił zarzutów tego pisma i skierował je do rozpatrzenia przez Radę Gminy, która uchwałą Nr [...] z dnia 18 września 2001 r. odrzuciła pismo R. G. jako protest do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego drogę gminną G. - S. H., obejmującą część działek nr [...], [...], [...] i [...]. Uchwała ta oparta na przepisach art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 13, poz. 74 z 1996 r.) oraz art. 23 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) nie zawiera uzasadnienia oraz stwierdza, że wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. W dniu 25 września 2001 r. R. G. skierowała pismo do Przewodniczącego Rady Gminy w S., w którym, podtrzymując zarzut wniesiony na ustalenia przyjęte w projekcie planu z 4 czerwca 2001 r., domagała się pisemnej odpowiedzi w sprawie wniesionego zarzutu. Wnosząca pismo wyjaśniła również, że omyłkowo użyła sformułowania protest zamiast zarzut, gdyż nikt nie poinformował ją szczegółowo, jaka jest jej sytuacja prawna. Podtrzymała dotychczasowe stanowisko, iż nie wyraża zgody na przeprowadzenie drogi gminnej przez działkę, stanowiącą jej własność. Odpowiadając na to pismo Przewodniczący Rady Gminy w S. w dniu 16 października 2001 r. poinformował R. G., iż pismem z 9 maja 2001 r. była pouczona, kto może złożyć zarzut, a kto protest. Ponadto wskazał, że odbyła się już sesja rady, na której rozpatrzone zostały protesty i zarzuty. Po otrzymaniu tej odpowiedzi R. G. w dniu 29 października 2001 r. wniosła skargę na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy z 18 września 2001 r., zarzucając, iż jest ona niezgodna z prawem, gdyż narusza jej prawo własności. Skarżąca wywodziła, że przyjęcie w planie, iż droga gminna będzie usytuowana w nowym miejscu doprowadzi do sytuacji, w której budynek, w którym mieszka ona z rodziną znajdzie się w odległości 3 metrów od planowanej drogi. Dom ten, posiadający liczne pęknięcia fundamentów i ścian może w tej sytuacji ulec zniszczeniu, co zagrozi bezpieczeństwu jej rodziny. R. G. wskazywała, że przez wieś przebiega droga i nie ma racjonalnych podstaw ku temu, aby zmieniać jej układ i poprowadzić drogę gminną w nowym miejscu, z naruszeniem jej prawa własności. W odpowiedzi na skargę Gmina S. wniosła o jej oddalenie, opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w skardze Gmina S. stwierdziła, że stanowi to w istocie powtórzenie treści zarzutu wobec czego uzasadnienie przedstawione w uchwale o odrzuceniu tego zarzutu zachowuje swoją aktualność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Powołany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) stanowi, że protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. 2. Protest należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu. 3. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały. Protest jest zatem oświadczeniem woli osoby lub podmiotu go wnoszącego, wyrażającego dezaprobatę dla ustaleń projektu planu. Może on dotyczyć każdej kwestii objętej ustaleniami projektu planu i w tym znaczeniu nie jest niczym ograniczony. Odrzucając protest na ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie ma obowiązku uzasadniania swojego stanowiska, doręczania odpisu uchwały wnoszącemu protest, ani też pouczania go o zasadach, trybie i podstawach wnoszenia ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Skarga taka mogła by być wnoszona wyłącznie na zasadach ogólnych określonych w art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Inaczej natomiast wygląda procedura odrzucenia zarzutów na ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu oraz możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały o odrzuceniu takiego zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 24 tej ustawy zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzut należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie taktyczne i prawne. Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Ponadto stosownie do art. 18 ust 2 pkt 10 ustawy zarząd gminy (obecnie wójt, burmistrz, prezydent) zobowiązany jest doręczyć zainteresowanym wyciąg z uchwały rady gminy rozstrzygającej o nieuwzględnieniu złożonych zarzutów wraz z pouczeniem o dopuszczalności wniesienia skargi do sadu administracyjnego. Skargę taką wnosi się bezpośrednio do Sądu bez konieczności uprzedniego wzywania rady gminy do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała rady gminy odrzucająca wniesiony zarzut lub jego część wymaga uzasadnienia faktycznego i prawnego (art. 24 ust. 3 u.z.p.). Z przedstawionych wyżej dowodów zebranych w sprawie wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że R. G. jest właścicielka działki nr [...], położonej w S. H., która to działka objęta była procedurą zmiany planu z dotychczasowego przeznaczenia - budownictwo mieszkaniowe na nowe przeznaczenie pod budowę drogi gminnej. Miała ona zatem interes prawny w rozumieniu art. 24 ust 1 ustawy do wniesienia zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. W tej sytuacji zakwalifikowanie jej pisma jako protestu, stanowiło naruszenie przywołanych wyżej przepisów prawa. Wskazać w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sadów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że o charakterze pisma - żądania wniesionego do projektu planu miejscowego wyłożonego do publicznego wglądu - nie może przesądzać jego nazwa ani zakwalifikowanie przez organ gminy. Decydować może o tym jedynie to, czy w danej sytuacji został naruszony interes prawny lub uprawnienie autora pisma. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez ustalenia zawarte w projekcie planu miejscowego oznacza, że wniesione pismo ma charakter zarzutu (patrz wyrok NSA z dnia 14 maja 1996 r., SA/Kr 2329/95, ONSA 1997, nr 2, poz, 81). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej skargi wskazać należy, że Rada Gminy, mimo wyraźnego interesu prawnego, jaki posiadała R. G. we wniesieniu zarzutu do projektu planu, potraktowała jej pismo jako protest. Uchwała odrzucająca zarzut jako protest nie zawierała, wbrew wskazanym wyżej wymaganiom, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o zasadach i trybie wnoszenia na nią skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia. Złożona w niniejszej sprawie odpowiedź na skargę nie odpowiada treści rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej do Sądu uchwałę. Zaskarżona uchwala jednoznacznie rozstrzyga o odrzuceniu protestu, a w swej podstawie prawnej odwołuje się do art. 23 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w odpowiedzi na skargę z dnia 8 lutego 2002 r. (k.44-46 akt) błędnie wskazano, że zaskarżona uchwała odrzuca zarzut do projektu planu oraz, odnosząc się do treści zarzutów skargi, wyjaśniono, że stanowi ona powtórzenie zarzutów, "wobec czego uzasadnienie przedstawione w uchwale o odrzuceniu tego zarzutu zachowuje swoją aktualność". Jak wskazano wyżej zaskarżona uchwała o odrzuceniu protestu nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. W świetle przedstawionych wyżej ustaleń oraz rozważań zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisów art. 24 ust 1-4, art. 18 ust 2 pkt 10 i art. 23 cyt. wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca, stosownie do art. 101 ust 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.), wezwała organ do usunięcia naruszeń prawa, a następnie wniosła, zgodnie z tym przepisem, skargę na powyższą uchwałę do Naczelnego Sadu Administracyjnego OZ w Gdańsku. Zgodnie z art. 94 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Sąd nie stwierdza nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Zaskarżona do Sądu w niniejszej sprawie uchwała podjęta została w dniu 18 września 2001 r., a zatem w dniu wydania wyroku upłynął już roczny termin, co zobowiązywało Sąd do orzeczenia, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Stosownie do art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Spełniając wymagania tej normy prawnej Sąd wskazał, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w sytuacji, gdy jej wykonanie prowadziłoby do kontynuowania procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed prawomocnym rozstrzygnięciem przez sądy administracyjne o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wyjaśnić ponadto należy, że rozstrzygnięcie oparte na art. 152 p.s.a. traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. W dalszym toku postępowania właściwy organ powinien uwzględnić przepis art. 85 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz.717 ze zm.) stanowiący, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). 2. Do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to konieczność powtórzenia części procedury od momentu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i wniesienia przez skarżącą w terminie zarzutu na ustalenia przyjęte w projekcie tego planu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 94 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).