II SA/Gd 374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi P. C. na postanowienie Wojewody z dnia 11 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 10 kwietnia 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz P. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z 11 maja 2015 r. Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z 10 kwietnia 2015 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji orzekającej o udzieleniu A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym na terenie działki nr [...] położonej w G. przy ul. I. Decyzja ta stała się ostateczna 19 sierpnia 2014 r.. W dniu 17 września 2014 r. do organu I instancji wpłynęło pismo P. C., określone jako odwołanie od wyżej wymienionej decyzji o pozwoleniu na budowę wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, w którym wnioskodawca stwierdził, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym m.in., pominięciu P. C. jako strony w postępowaniu, niezgodności z planem miejscowym i naruszeniu przepisów odrębnych. Wniósł również o wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z 3 listopada 2014 r. Prezydent Miasta odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 25 lipca 2014 r. wstrzymania wykonania tej decyzji. Na powyższe postanowienie zażalenie do Wojewody wniósł P. C. Wojewoda postanowieniem z 17 grudnia 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji winno być wydane w odrębnym postępowaniu i rozstrzygnięte odrębnym postanowieniem. Jednocześnie organ drugiej instancji zauważył, że Prezydent Miasta miał obowiązek wznowienia postanowienia zgodnie z wnioskiem z uwagi na fakt, że przesłankę wznowieniową stanowi art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta postanowieniem z 30 marca 2015 r. wznowił postępowanie zakończone wydaniem ostatecznej decyzji z 25 lipca 2014 r., odmawiając jednocześnie odrębnym postanowieniem wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji. Zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z 25 lipca 2014 r. złożył P. C. oraz W. M., reprezentowany przez P. C. Rozpoznając zażalenie Wojewoda wskazał na treść art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaistnienie tej przesłanki oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Do zastosowania art. 152 k.p.a. wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na zbadaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Przytaczając stanowisko orzecznictwa wskazał organ wojewódzki na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 527/13, w którym wskazano, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowień iowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. A zatem wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając takie postanowienie, właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Według wstępnej oceny materiału dowodowego, dokonanej przez Wojewodę, zarówno argumenty zawarte w podaniu o wznowienie, jak i,przedstawione w zażaleniu, nie dają podstaw do uznania, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia przedmiotowej decyzji. Podkreślił Wojewoda, że ta wstępna ocena nie jest wiążąca dla późniejszej weryfikacji decyzji Prezydenta Miasta z 25 lipca 2014 r. i nie oznacza odmowy uchylenia tej decyzji. W szczególności organ odwoławczy nie podzielił obaw wnioskodawców dotyczących bliżej nieokreślonego zagrożenia przez przechodzący przed działką inwestora gazociąg, zwłaszcza, że inwestycja ma być prowadzona tylko na działce inwestora (zgodnie z pozwoleniem na budowę), a poza tym każdy większy samochód przejeżdżający ulicą I. może wywołać skutki na jakie wskazują wnioskodawcy. Również możliwość uszkodzenia systemu korzeniowego świerka górskiego znajdującego się w pobliżu inwestycji, czy też brak doręczenia inwestorowi postanowienia, nie są okolicznościami uzasadniającymi wstrzymanie wykonania decyzji. Podkreślił organ odwoławczy, że w wyniku realizowania planowanej inwestycji nie dojdzie do powstania nieodwracalnych skutków ani prawnych, ani też faktycznych. Z natury rzeczy każdą wzniesioną budowlę można rozebrać, a jeżeli późniejsze postępowanie wykaże naruszenia prawa skutkujące koniecznością rozbiórki, to tak czy inaczej odbywa się to na koszt inwestora. W ocenie Wojewody wnioskodawcy poza licznymi wątpliwościami i pytaniami, nie przedstawili żadnych konkretnych argumentów przemawiających za powstaniem prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta. Na powyższe postanowienie Wojewody skargę złożył P. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, oraz uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta z 10 kwietnia 2015 r., w sprawie odmowy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 25 lipca 2014 r.. W uzasadnieniu skarżący zaznaczył, że Wojewoda w sposób powierzchowny rozpoznał zażalenie, nie biorąc pod uwagę argumentów przedstawionych zarówno w treści pism kierowanych do organu I jak i II instancji oraz błędnie ocenił, że nie zachodzą przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej. Zdaniem strony skarżącej wskazane zostały tak istotne uchybienia organu I instancji przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, że nie wolno ich pozostawić bez rozpatrzenia i rozstrzygnięcia, a z kolei gdyby pozwolić na realizowanie tej decyzji i kontynuowanie budowy, to wbrew temu, co twierdzi Wojewoda, powstaną nieodwracalne skutki i nie będzie możliwe przywrócenie stanu poprzedniego. W opinii skarżącego znacznie korzystniejsze, zarówno dla stron postępowania jak i dla organów administracji, byłoby wstrzymanie wykonania decyzji, w celu wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej określanej jako P.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, jeżeli miało to wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Rozpoznając sprawę w wyżej określonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z 10 kwietnia 2015 r. podlegają uchyleniu z przyczyn dotyczących niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, dających podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części jako "k.p.a." "organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Należy w tym miejscu przyznać rację organowi II instancji, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Jednakże podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona (może zostać uchylona). Warto jednak podkreślić, że co prawda użyte w przepisie art. 152 § 1 k.p.a. sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, to nie oznacza przyjęcia przez organ dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji. Aby więc dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r. sygn. II SA/Kr 559/14 - za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności sprawy, zatem naruszyły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 k.p.a.. Aby ustalić prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania przede wszystkim powinny przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Organ I instancji, jak i Wojewoda w swym rozstrzygnięciu ograniczył się w praktyce do zarzutów dotyczących zagrożenia uszkodzenia gazociągu i zniszczenia drzewa podczas, gdy z podania o wznowienie wynika, że skarżący podniósł pod adresem decyzji ostatecznej szereg merytorycznych zarzutów dotyczących przekroczenia wskaźnika powierzchni zabudowy z uwagi na usytuowanie garażu nad poziomem gruntu, przekroczenia wysokości budynku wynikającej z planu miejscowego oraz zmiany stosunków wodnych w zakresie spływu wód powierzchniowych i podziemnych, których odpływ dodatkowo został skierowany na działki przyległe. W ocenie Sądu ustalenia organów obu instancji są w chwili obecnej niewystarczające do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieńiowym. W postępowaniu tym organ wprawdzie nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieńiowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, ponieważ należy to do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie, natomiast wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne. W niniejszym postępowaniu wskazaną podstawą prawną wznowienia był przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a sprawa dotyczyła pozwolenia na budowę. Organy winny więc przeprowadzić analizę, czy ze względu na rodzaj, usytuowanie, odległość, charakterystykę terenu, nieruchomość skarżącego jest w zasięgu oddziaływania inwestycji projektowanej. Organ I instancji w zasadzie żadnej analizy w tym kierunku nie przeprowadził (nie wskazały żadnych argumentów by wykazać, że nieruchomość skarżącego nie jest w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji). Organy nawet nie pokusiły się o analizę czy istotnie skarżący powinien zostać uznany za stronę postępowania, a zatem czy wskazana przesłanka wznowieńiowa spowodować może, że sprawa zakończona decyzją ostateczną zostanie poddana ponownie analizie z uwzględnieniem interesów skarżącego jako pominiętej strony postępowania. Podkreślić należy, że to organ stosowną argumentacją i zgromadzonymi dowodami powinien wykazać dlaczego w jego ocenie w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego powinna być przekonywująca i wyczerpująca. Kontrolując stwierdzić należy, że organy nie zbadały przesłanki wznowienia, do czego były zobowiązane wydając postanowienie w oparciu o dyspozycję art. 152 § 1 k.p.a.. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniowego postępowania oraz konieczność jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia to jednak organu od rzetelnego zbadania przesłanek wznowieńiowych, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek o których mowa w art. 152 k.p.a.. Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. W związku powyższym, z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 tej ustawy.