II SA/Gd 374/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 11 września 2024 r. w Gdańsku na rozprawie ze skargi A Spółka Akcyjna na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 30 sierpnia 2023 r., nr LV/1678/23 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane odrzuca skargę. J. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni z 30 sierpnia 2023 r., nr LV/1678/23 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (zwaną dalej "uchwałą krajobrazową"). Uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów: art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z postanowieniami § 35 uchwały (zwanej dalej "uchwałą krajobrazową"), w sytuacji w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 r. wydał wyrok, w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie uchwały te bez ww. regulacji, czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym; art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określającego zasadę proporcjonalności, oraz przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez obciążenie skarżącej jako najemcy nieruchomości, na której eksponowane są loga/szyldy/reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 35 uchwały krajobrazowej, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w części, tj. w zakresie § 35. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wywodziła interes prawny pozwalający na zaskarżenie uchwały krajobrazowej, z faktu że jest najemcą lokali w G. m.in. przy ul. M. [...], ul. K. [...], ul. C. [...], gdzie zamieszczone są loga/szyldy/tablice reklamowe sieci sklepów skarżącej "B.", które podlegają dostosowaniu do zapisów uchwały krajobrazowej. Formalną zdolność Skarżącej do zaskarżenia uchwały krajobrazowej potwierdza jej zdaniem kształtująca się praktyka orzecznicza sądów administracyjnych dotycząca tak zwanych uchwał krajobrazowych. W przedmiotowej sprawie, w której istotą jest również zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej przysługującej skarżącej jako przedsiębiorcy w przepisach Konstytucji RP, źródeł interesu prawnego należy poszukiwać również w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądów administracyjnych zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji RP, wyrażoną w art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, interesu prawnego skarżących można i należy upatrywać w normach konstytucyjnych (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 września 2016 roku, sygn. akt: I SA/Wa 604/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2017 roku, sygn. akt: II SA/G11189/16). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi stwierdzono, że nie można uznać, że sam fakt bycia najemcą lokali użytkowych w G. przy ul. M. [...], ul. K. [...], ul. C. [...] legitymuje skarżącą do wniesienia skargi na uchwałę. Wskazano również, że skarżąca nie wymieniła żadnych konkretnych przepisów uchwały, z których wynikałoby, że wykorzystywane przez nią nośniki reklamowe nie spełniają nowo przyjętych norm i w związku z tym wymagają dostosowania. Jedynym przepisem uchwały, który skarżąca kwestionuje, jest § 35 określający sam obowiązek dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych do jej wymogów. Nie jest zatem wiadome, dlaczego skarżąca uważa, że przepisy uchwały naruszyły jej interes prawny. Wedle Rady Miasta, skarżąca posługuje się przede wszystkim tzw. zespołami systemowymi, które zostały zdefiniowane w § 3 pkt 28 uchwały. Przyjęty przez skarżącą sposób oznaczania swojej działalności co do zasady spełnia kryteria, o których mowa w przepisach uchwały, bowiem opiera się na stanowiących spójną całość zespołach nośników sytuowanych we wszystkich lokalizacjach. Wobec braku wskazania konkretnych przepisów uchwały oraz nośników niespełniających jej kryteriów - nie jest jasne zdaniem organu, z czego skarżąca wywodzi, iż jest objęta obowiązkiem dostosowania i dlaczego kwestionuje wyrażoną w § 35 uchwały zasadę. Skarżąca w piśmie z 22 kwietnia 2024 r. podtrzymując stanowisko prezentowane w skardze podkreśliła, że regulacje uchwały krajobrazowej odbierają jej prawa wynikające z uzyskanej zgody budowlanej. W przedmiotowej sprawie istotą jest brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej uchwaleniem przez organy gminy uchwały krajobrazowej. Brak określenia mechanizmu kompensacyjnego powoduje, że tak sformułowana uchwała nie może funkcjonować w polskim systemie prawnym. W ocenie skarżącej w obecnym stanie prawnym uchwały, które weszły w życie powinny być uchylone, lub powinna być stwierdzona ich nieważność w toku postępowań sądowoadministracyjnych, a do czasu wprowadzenia mechanizmu odszkodowawczego przez polskiego ustawodawcę, gminy powinny zaniechać stosowania dotychczas wprowadzonych oraz zaniechać wprowadzania nowych aktów prawa miejscowego. Odnosząc się do zarzutu braku interesu prawnego, skarżąca stwierdziła, że jak wskazano w skardze, jest ona najemcą lokali w G., w których prowadzi działalność handlową, tj. sklepy sieci "B.", Podane przez J. lokalizacje lokali (przy ul. M. [...], ul. K. [...], ul. C. [...]) są przykładowe, bowiem na terenie G. skarżąca posiada znacznie większą liczbę sklepów. Każdy ze sklepów posiada nośniki reklamowe (tablice reklamowe/szyldy/loga), które identyfikują firmę Skarżącej i prowadzoną przez nią działalność handlową, a które wskutek wejścia w życie uchwały krajobrazowej podlegają dostosowaniu. Nośniki reklamowe posadowione na każdym sklepie skarżącej są zgodne ze standardami przyjętymi przez Spółkę. Nie odpowiadają one natomiast regulacjom uchwały krajobrazowej i tym samym wymagają dostosowania w nieprzekraczalnym terminie do października 2024 r. Skarżąca w szczególności jest zobowiązana, na podstawie uchwały krajobrazowej, do zmiany kolorystki nośników reklamowych (logotypów), ujednolicenia ich wielkości, a także montażu na tej samej wysokości. Skutkiem wprowadzenia na podstawie uchwały krajobrazowej obowiązku dostosowania nośników, jest niewątpliwie godzenie w prawa majątkowe skarżącej, jako właściciela tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, J. jest bowiem zobligowana do dostosowania nośników (np. ich usuwania, bowiem uchwała przewiduje mniejszą ilość tablic reklamowych niż Skarżąca aktualnie stosuje, na własny koszt i bez zapewnienia odszkodowania. Oznacza to, że prawo własności skarżącej zostało ograniczone, ponieważ nie może ona korzystać z tego prawa w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszana jest do unicestwienia przedmiotu stanowiącego część jej majątku. Zdaniem Spółki, gdyby nośniki reklamowe J. rzeczywiście spełniały nowo przyjęte normy, to nie miałaby jakiegokolwiek ona interesu ani faktycznego, ani prawnego w zaskarżaniu przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Podstawę prawną wniesionej przez skarżącą skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący interes prawny skarżącego. W orzecznictwie ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, Wspólnota 1992, nr 18, s. 17). Interes prawny musi być ponadto bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Bezpośredniość i realność interesu dotyczą związku sytuacji prawnej danego podmiotu z normą materialnoprawną, z której ten interes się wywodzi (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który to przepis stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 u.s.g. który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (por. Wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. akt I OSK 810/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała negatywnie wpływała na jej sytuację prawną. Prezentowane twierdzenia skarżącej w zakresie naruszenie naruszenia interesu prawnego nie zostały poparte żadnym dowodem. Oczywiście faktem powszechnie znanym jest to, że skarżąca na terenie Miasta G. prowadzi działalność handlową poprzez sklepy "B.". Wiadomym jest także, że z działalnością tą wiąże się posiadanie nośników i urządzeń reklamowych. Jednakże nie jest rzeczą oczywistą, że uchwała krajobrazowa wprowadzona na terenie G. w rzeczywistości narusza interes prawny Skarżącej. Twierdzenia Skarżącej są gołosłowne, ponieważ nie wykazuje ona, w jaki sposób postanowienia uchwały powodują konieczność ich zastosowania do istniejących w dacie wejścia w życia uchwały tablic i urządzeń reklamowych. Obowiązkiem skarżącej Spółki było udowodnienie, które tablice bądź urządzenia podlegają likwidacji, które należy zmienić itd. Ustanowiony prawem obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego należy odróżnić od oświadczenia o naruszeniu tego interesu. Nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego Spółki jedynie z faktu powszechności i rozmiaru prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Skoro uchwały krajobrazowe wprowadzone mogą być w każdej gminie, to nie można wykluczyć, że postanowienia konkretnej uchwały, nie będą w ogóle naruszały interesu prawnego skarżącej Spółki. Tym bardziej, obowiązkiem Spółki wnoszącej skargę na określoną uchwałę krajobrazową jest precyzyjne wskazanie, jaki sposób poszczególne unormowania tej uchwały odnoszą się do wynikających z prawa materialnego uprawnień skarżącej. Niezbędnym do tego jest również udowodnienie, że na terenie gminy (miasta) Spółka w ramach prowadzonej działalności posiada określone (ze wskazaniem istotnych ich parametrów) tablice lub urządzenia reklamowe oraz do czego, w związku z tym zobowiązana została zaskarżoną uchwałą. W przedmiotowej sprawie, spółka wskazała na najem lokali, swobodę działalności gospodarczej i na na własność tablic i urządzeń reklamowych. W tym ostatnim zakresie, oświadczyła jedynie, że zaskarżona uchwała powoduje konieczność zmiany kolorystki nośników reklamowych (logotypów), ujednolicenia ich wielkości, a także montażu na tej samej wysokości. Na poparcie tych twierdzeń nie przedstawiono żadnych argumentów ani dowodów. Skarżąca Spółka odnosi się do bliżej nieokreślonych zgód budowlanych, nie wyjaśniając ich znaczenia dla sprawy ani wykazując ich posiadania. W zakresie zaś naruszenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, skarżąca nie wyjaśniła nawet w czym tego ograniczenia upatruje, zwłaszcza że uchwała krajobrazowa nie reguluje tej materii. Rację ma zatem organ administracji stwierdzając, że nie jest wiadome, dlaczego skarżąca uważa, że przepisy uchwały naruszyły jej interes prawny. Zdaniem Sądu, konstrukcja art. 101 ust. 1 u.s.g. zapobiega daleko idącej w skutkach eliminacji aktu prawa miejscowego, wyłącznie na podstawie niepopartego argumentami oświadczenia o naruszeniu interesu prawnego. Ustawodawca uznał, że konieczność wykazania naruszenia interesu prawnego jest warunkiem koniecznym skutecznego wniesienia skargi. Rozwiązanie takie służy ochronie stabilności prawodawczej samorządów, ograniczając kwestionowanie w sposób nieuzasadniony ustanowionych przez nie regulacji prawnych. W aktach przedmiotowej sprawy nie znajduje się ani jeden dokument, który pozwoliłby uznać, że objęta skargą uchwała narusza interes prawny skarżącej, w konsekwencji rozpoznanie wniesionej do Sądu skargi było niedopuszczalne. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a oraz § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.