II SA/Gd 377/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H. N. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 kwietnia 2025 r. nr WOP.7721.161.2024.GD w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 23 października 2023 r. H. N. (dalej: "Skarżąca", "Wnioskodawczyni"), właścicielka działek nr [...] i [...] w O., wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o wstrzymanie prac budowlanych na działce nr [...], gdyż prace te powodują przesunięcie mas ziemnych zagrażających budynkom i budowlom położonym na działkach nr [...] i [...]. W dniu 24 października 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili doraźne kontrole na działkach nr [...], [...] i [...] w O., w trakcie których ustalono m.in., że na terenie działki nr [....] prowadzone są roboty budowlane na podstawie decyzji Starosty Kartuskiego z 12 września 2023 r. o pozwoleniu na budowę, zaś inwestorami są A. C. i J. C. (dalej: "Inwestorzy"). Ustalono również, że na terenie działki nr [...] w sąsiedztwie budynku mieszkalnego ułożone są kaskadowo betonowe gazony - zabezpieczające skarpę przed osuwaniem się. W trakcie kontroli ustalono, że gazony są pochylone, co może świadczyć o tym, że skarpa w sąsiedztwie działki nr [...] osuwa się. Pismem z 9 listopada 2023 r. PINB, na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej "k.p.a.", zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w O.. W piśmie tym organ pierwszej instancji zawiadomił, że w dniu 6 grudnia 2023 r. zostaną przeprowadzone oględziny na terenie ww. działki. W dniu 6 grudnia 2023 r. przeprowadzono oględziny na działce nr [...] w O., w trakcie których ustalono m.in., że na terenie tej działki są prowadzone roboty budowlane w oparciu o decyzję z 12 września 2023 r. o pozwoleniu na budowę. W protokole kontroli odnotowano, że na obecnym etapie roboty budowlane nie odstępują w sposób istotny od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Decyzją z 21 czerwca 2024 r. PINB stwierdził brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) - dalej: "Prawo budowlane". Analizując wykonane przez Inwestorów roboty budowlane, w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany - załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z 12 września 2023 r., organ pierwszej instancji stwierdził, że roboty budowlane na działce nr [...] zostały zrealizowane w sposób nie odstępujący istotnie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i nie naruszają przepisu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. PINB ocenił, że roboty budowlane zostały zrealizowane zgodnie ze sztuką budowlaną, co potwierdził w opinii technicznej z 15 grudnia 2023 r. kierownik budowy, który wskazał, że nie zachodzi możliwość oddziaływania przedmiotowej inwestycji na tereny działek sąsiednich, wskazując również, że transport wyrobów budowlanych odbywa się przez tereny działek nr [...] i [...], a więc ruch kołowy samochodów ciężarowych odbywa się poza obszarem skarpy na działce nr [...] i w tej kwestii nie powoduje zagrożenia dla stabilności skarpy. Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że realizowane obecnie roboty budowlane nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Po wniesieniu odwołania od ww. decyzji przez H. N. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") zlecił organowi pierwszej instancji dokonanie kontroli na działkach nr [...] i [...] w celu dokonania ustaleń dotyczących muru pod ogrodzeniem należącym do Wnioskodawczyni oraz odniesienia się do zarzutu przekroczenia dopuszczalnych odległości od granicy działek. W dniu 28 listopada 2024 r. przeprowadzono oględziny na działce nr [...] w O., w trakcie których ustalono m.in., że wymiary zabudowy (długość, szerokość, wysokość lokalizacyjna) nie odstępują w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. Obecna podczas oględzin M. R. (pełniąca obowiązki kierownika budowy) zobowiązała się do przedłożenia pomiaru geodezyjnego powykonawczego. W protokole odnotowano, że pełnomocnik Wnioskodawczyni nie został wpuszczony na teren działki nr [...] przez właścicieli. Pismem z 19 grudnia 2024 r. pełnomocnik Wnioskodawczyni zgłosił zastrzeżenia do przeprowadzonych w dniu 28 listopada 2024 r. oględzin, wskazując że nie został wpuszczony na działkę nr [...], pomiary odległości od granicy działki nr [...] z działką nr [...] zostały dokonane od płotu, a nie od granicy, zaś na żądanie wskazania znaków granicznych pomiędzy działkami nr [...], [...] i [...] nie okazano tych znaków. W dniu 31 stycznia 2025 r. M. R. przedłożyła w PINB pomiar geodezyjny powykonawczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...], rysunki z naniesionymi zmianami i oświadczenie kierownika budowy, w którym wskazano m.in., że zmianie uległy nieznacznie rzędne terenu w północnej części działki z uwagi na rozsypanie czarnoziemu pod trawnik. Decyzją z 23 kwietnia 2025 r. PWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 21 czerwca 2024 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że mając na uwadze ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji oraz materiał dowodowy, w tym uzupełniony w toku postępowania odwoławczego, stwierdził, iż przedmiotowa budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, bez istotnych odstępstw, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia i w sposób zgodny z przepisami. Wobec tego w realiach rozpatrywanej sprawy nie zachodzą przesłanki określone przepisami art. 50 Prawa budowlanego, obligujące do wydania, w trybie nadzoru budowlanego, nakazów w oparciu o art. 51 tej ustawy. PWINB podkreślił, że w sytuacji gdy przedmiotem działań w trybie nadzoru budowlanego jest inwestycja realizowana w oparciu o będące w obiegu prawnym pozwolenie na budowę, działania organu nadzoru budowlanego mają charakter "interwencyjny", o ile zostaną spełnione przesłanki, o których mowa w art. 50b. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że organ nadzoru budowlanego może ocenić wykonane roboty budowlane pod kątem przesłanek określonych w przepisach art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 z odniesieniem do przepisów art. 51 Prawa budowlanego, czyli, odpowiednio, realizacji robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Podkreślono, że w sytuacji, w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom i warunkom technicznym, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. PWINB podniósł, że organ nadzoru budowlanego orzeka w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego po dokonaniu własnych ustaleń co do stanu faktycznego realizowanych robót, natomiast nie posiada kompetencji do orzekania w tym trybie w przedmiocie ewentualnych zarzutów dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę (o ile decyzja taka pozostaje w obiegu prawnym). Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji prowadzą do wniosku, iż (według stanu ustalonego na etapie realizacji inwestycji) nie ma podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji nakazowej. Zaznaczono, że co do zasady ocena zgodności realizowanej inwestycji z udzielonym pozwoleniem na budowę następuje na etapie (w zależności od sytuacji) zawiadomienia o zakończeniu budowy lub pozwolenia na użytkowanie. W ocenie PWINB skoro (na etapie przed wydaniem kontrolowanej decyzji) ustalone zmiany zostały zakwalifikowane jako nieistotne odstąpienie od warunków decyzji o pozwoleniu na budowę, nie było podstaw do wdrażania trybu naprawczego (a takim trybem jest art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stosowany w przypadku istotnych odstępstw). Odnosząc się do argumentów odwołania PWINB wskazał, że w aktach sprawy znajdują się załączniki do protokołów oględzin, zawierające pomiary przedmiotowych budynków, które można porównać z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Lokalizacja budynków zachowuje wymagane odległości od działki. Obszar oddziaływania budynków nie jest zwiększony i nie wykracza poza działkę. Organ odwoławczy zauważył, że kwestie dotyczące zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę (w tym co do ewentualnego przypadku, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego), należy rozpatrywać łącznie z aktualnie obowiązującą ustawową definicją obszaru oddziaływania - wg art. 3 pkt 20 tej ustawy. Obecnie nie każda zmiana stanowi zmianę prowadzącą do zwiększenia oddziaływania, kluczowym kryterium jest ograniczenie zabudowy terenu w otoczeniu realizowanej inwestycji. W ocenie PWINB realizowana inwestycja nie wprowadza takich ograniczeń, brak jest również podstaw do stwierdzenia, że takie ograniczenia występują w związku z zarzutami zawartymi w odwołaniu. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że do akt został dołączony pomiar powykonawczy wykonany przez uprawnionego geodetę z odpowiednią adnotacją o wpisie do zasobu geodezyjnego i kartograficznego z 16 stycznia 2025 r. Zatem kwestie podnoszone w pismach odwołującej z 19 grudnia 2024 r. i 20 lutego 2025 r., związane także z załączoną do pisma z 19 grudnia 2024 r. kopią szkicu polowego podziału nieruchomości z daty pomiaru "03.01.04", nie stanowią materiału dowodowego, który dawałby podstawy do zmiany lub uchylenia kontrolowanej decyzji. Natomiast sporne kwestie związane z roszczeniami z tytułu podziału nieruchomości, naruszenia prawa własności, czy też żądania wznowienia granic, nie podlegają ocenie przez organy nadzoru budowlane, tylko jako kwestie cywilne - sądom powszechnym. W skardze na decyzję organu odwoławczego H. N., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie: 1. przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 71, art. 77, art. 79a, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie praw Skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności do czynnego udziału w czynnościach kontrolnych, wypowiedzenia się co do przeprowadzonych przez organ dowodów, zaniechania wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym aktów prawa miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy obowiązujących w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jak też uwzględnienia faktu, że pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie wadliwej prawnie decyzji o warunkach zabudowy, 2. art. 36a § 1 Prawa budowlanego poprzez zezwolenie na użytkowanie budynku wzniesionego sprzecznie z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") i z naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy (która w wyniku kontroli została uznana za wydaną z naruszeniem prawa, 3. art. 88 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie badania zgodności wydawanych decyzji z zapisami m.p.z.p. i aktów prawa miejscowego dotyczącymi zakazów ustanowionych w Kaszubskim Parku Krajobrazowym, 4. art. 107 § 1 pkt 4 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, nie pozwalającej na ustalenie, na podstawie jakich dowodów i jakich pomiarów organ uznał, że nie wystąpiły istotne naruszenia warunków zagospodarowania terenu. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że orzekające w sprawie organy zauważyły, iż Inwestorzy dokonali przekształcenia terenu swojej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich, tj. działek nr [...] i [...], poprzez ich obniżenie oraz działki nr [...] poprzez jej podwyższenie (czyli zmiany rzędnych), jednakże nie wyciągnęły z tych ustaleń wniosków wymaganych przez przepisy prawa budowlanego, w szczególności art. 36a Prawa budowlanego. Zwrócono uwagę, że zarówno organy, jak i kierownik budowy w złożonym oświadczeniu jednoznacznie stwierdzili, iż nastąpiły zmiany rzędnych terenu. Organy określiły te zmiany jako nieznaczne, nie dokonując w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń własnych lub w oparciu o materiał geodezyjno-kartograficzny. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreślono, że każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Wynika to z treści art. 36a ust. 5 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym zarówno w dniu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (12 września 2023 r.), jak i w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym. Natomiast drugi stanowi, że zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych. Zatem każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest odstępstwem istotnym. PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 23 kwietnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kartuzach z 21 czerwca 2024 r. stwierdzającą brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) w przedmiocie dotyczącym budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] w O., realizowanych w oparciu decyzję Starosty Kartuskiego o pozwoleniu na budowę z 12 września 2023 r., której inwestorami są A. C. i J. C.. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W judykaturze wskazuje się, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego normują różne rodzaje decyzji administracyjnych, które mogą zostać wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu naprawczym zależy bowiem od wyników postępowania wyjaśniającego. W prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu stosownych ustaleń, ocenia, czy zaistniał stan niezgodny z prawem w efekcie działań inwestora, skutkujących naruszeniem przepisów prawa. Jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie zaistniał przypadek istotnego odstępstwa od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 30 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 1159/20, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Istnieje też trzecia możliwość, gdy organ nadzoru budowlanego uzna, że sporne roboty nie zostały wykonane w okolicznościach, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie ma wówczas podstaw do wydania jakiegokolwiek nakazu z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bo nie ma potrzeby bądź możliwości doprowadzenia robót wykonanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 do stanu zgodnego z prawem. Przed przystąpieniem do oceny zgodności zapadłych w sprawie rozstrzygnięć z przywołanymi wyżej przepisami prawa materialnego należy wskazać na obowiązki, jakie ciążą na organach administracji publicznej. W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika m.in. rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu, jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Zasady te znajdują zastosowanie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.). Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.). W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W rezultacie, uzasadnienie powinno zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23). Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 675/23). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że powyższym zadaniom orzekające w sprawie organy nie sprostały, prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) poprzez niedopuszczenie przez Inwestorów pełnomocnika Skarżącej do czynności oględzin w dniu 28 listopada 2024 r. i zaakceptowanie tego naruszenia przez organy obu instancji. W ocenie Sądu powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem brak czynnego udziału pełnomocnika Skarżącej w ww. czynności procesowej uniemożliwił mu składanie wyjaśnień podczas tej czynności, zgłaszania uwag co do sposobu dokonywanych pomiarów usytuowania budynków od granicy działek, które to kwestie mają istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy w sprawie mamy do czynienia ze "zwiększeniem obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany" w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, że brzmienie ww. przepisu uległo zmianie od 19 września 2020 r. i od tej nowelizacji jego treść jest następująca: "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu, w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany". Jak słusznie zauważono w skardze - organy obu instancji stwierdziły odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu w zakresie zmiany rzędnych, co jest okolicznością bezsporną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że co do zasady każda zmiana rzędnych stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego (zob. wyroki NSA: z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 1838/20, z 16 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 708/20, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3555/18, czy z 11 stycznia 2018 r. II OSK 774/16), co wynika z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, które stanowią, że zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych, zaś każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym (z dodaniem od 19 września 2020 r. przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany). Orzekające w sprawie organy nie wskazały, w jakim zakresie doszło ostatecznie do zmiany rzędnych ani też z jakiego względu przyjęły, że odstąpienie ma charakter nieistotny. Za niewystarczające w tym zakresie należy uznać stwierdzenie PWINB zawarte na s. 5 decyzji z 23 kwietnia 2025 r., zgodnie z którym "w aktach sprawy znajdują się załączniki do protokołów oględzin, zawierające pomiary przedmiotowych budynków, które można porównać z zatwierdzoną dokumentacją projektową". Organ odwoławczy słusznie zauważył, że z istotnym odstąpieniem od projektu zagospodarowania działki lub terenu mamy do czynienia jedynie w przypadku zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany, jednakże PWINB w żaden sposób nie uzasadnił, na jakiej podstawie ostatecznie przyjął, iż "obszar oddziaływania obiektu nie jest zwiększony i nie wykracza poza działkę" (s. 5 decyzji z 23 kwietnia 2025 r.). W związku z powyższym, przyjęcie przez organ odwoławczy, że stwierdzone odstępstwo stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego jest co najmniej przedwczesne, ponieważ nie zostało w wystarczający sposób uzasadnione w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, albowiem organ oparł się w tym zakresie w istocie wyłącznie na oświadczeniu kierownika budowy, nie dokonując samodzielnie weryfikacji zawartych w aktach sprawy danych i nie poddając zgromadzonych dotychczas dowodów należytej ocenie. Powyższe uchybienia skutkują tym, że postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia stanu faktycznego wykazuje daleko idące uchybienia, co stanowi o naruszeniu ogólnych zasada postępowania administracyjnego, przede wszystkim zaś art. 12 k.p.a. Naruszona została też zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a. Naruszenia te w dalszej kolejności znajdują swój wyraz w braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Ww. wadliwość skutkuje też tym, że dokonanie przez Sąd pełnej oceny zaskarżonej decyzji nie jest możliwe. Zdaniem Sądu dla ustalenia, czy sporne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu lub działki było istotne czy nieistotne, organy powinny zbadać, czy doprowadziło ono do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której obiekt budowlany został zaprojektowany w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy przy tym podkreślić, że sfomułowanie "poza działkę" należy odczytywać jako każdy kierunek w przestrzeni poza działką Inwestorów, a nie tylko działki Skarżącej (zob. wyrok WSA w Łodzi z 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 395/22). W tym stanie sprawy nie może budzić wątpliwości, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., a poprzedzające jej wydanie działania organów nie mogą być uznane za zgodne z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Działanie organu polegające na analizowaniu i wyjaśnianiu tylko niektórych aspektów stanu faktycznego, przy pomijaniu innych jego elementów (jak np. niedopuszczenie pełnomocnika Skarżącej do czynności oględzin nieruchomości) nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązki procesowe organów prowadzących postępowanie związane są przede wszystkim z wyczerpującym zebraniem dowodów dotyczących okoliczności faktycznych sprawy i ich rozpatrzeniem, stosownie do dyrektyw zawartych w k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. PWINB posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą interpretacji przepisów art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego na tle okoliczności niniejszej sprawy. Ponowne rozstrzygnięcie sprawy wymaga jednoznacznego wyjaśnienia wskazanych przez Sąd wątpliwości. W tym celu organ odwoławczy zleci organowi pierwszej instancji przeprowadzenie oględzin działki nr [...], podczas których zostanie zapewnione wszystkim stronom prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Po przeprowadzeniu tych czynności organ odwoławczy dokona ponownej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające wymogom stawianym przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd nie orzekł o zasądzeniu od PWINB na rzecz Skarżącej (reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) zwrotu kosztów postępowania, z uwagi na brak wniosku w tym zakresie, zarówno w skardze, jak i na rozprawie (art. 210 P.p.s.a.).