II SA/Gd 378/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 16 października 2013 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody z dnia 14 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę. A. J. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wzmocnieniu więźby dachowej, wymianie okien, dobudowie garażu, wstawieniu okna dachowego, ociepleniu od zewnątrz, wykonaniu okna w ścianie, dobudowie tarasu, przebudowie poddasza, pogłębieniu piwnicy, podwyższeniu ostatniej kondygnacji, pomalowaniu elewacji, zmianie pokrycia dachowego, zamurowaniu okna, wyburzeniu ścian działowych, remoncie i modernizacji kotłowni w budynku przy ul. [...] w G. Prezydent Miasta, decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do wykonania robót wymienionych w zgłoszeniu, ponieważ zgłoszone roboty budowlane dotyczą budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie legalizacyjne przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu. Jednocześnie w uzasadnieniu do decyzji organ wskazał, że budynek został wybudowany w terenie oznaczonym na planie symbolem 05KM przeznaczonym pod tereny urządzeń komunikacji miejskiej i zbiorowej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy L. w G., rejon ulic [...], [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2007 r., nr [...]. Zdaniem organu lokalizacja budynku mieszkalnego jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu I instancji, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zgłoszone roboty budowlane w przeważającej części wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji A. J. zarzucił organowi I instancji, że przez wiele lat nie dokonał wykupu jego nieruchomości a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zakończył procedury legalizacji budowy jego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia 14 marca 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy, wskazując na art. 28, art. 29 oraz art. 30 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, wyjaśnił że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane, obejmujące dobudowę garażu, wstawienie okna balkonowego, wstawienie okna w ścianie budynku, dobudowa tarasu, przebudowa poddasza, pogłębienie piwnicy, nadbudowa - podwyższenie kondygnacji budynku, zamurowanie okna oraz modernizacja kotłowni, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wymagają uzyskania decyzji pozwolenia na budowę, gdyż nie znajdują się w spisie robót nie wymagających pozwolenia na budowę określonych w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy. Tak więc organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw do zgłoszonych robót budowlanych. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że w stosunku do budynku mieszkalnego objętego powyższym zgłoszeniem, prowadzone jest postępowanie legalizacyjne od 1996 r., które do tej pory nie zostało zakończone, pomimo uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części L. w G., rejon ulic D., R., uchwałą Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2007 r. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie dotyczą one merytorycznie badanej decyzji, dlatego też nie podlegają one rozpatrzeniu przez organ odwoławczy. W skardze na powyższą decyzję A. J. wskazał, że w sprawach dotyczących posesji przy ul. [...] w G. miały miejsce zaniedbania Prezydenta Miasta i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wskazał na bezczynność Prezydenta Miasta w wykupieniu jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta oparte zostały na art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane". Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego uznał on, że planowane przez inwestora roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Stosownie do art. 28 ustawy – Prawo budowlane wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Oznacza to, że wszystkie roboty budowlane winny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione. Art. 29 ustawy – Prawo budowlane enumeratywnie wymienia, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone bez pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 ust. 1 tej ustawy określa, również w sposób enumeratywny, jakie roboty budowlane mogą być wykonywane i jakie obiekty mogą być wznoszone na podstawie zgłoszenia dokonanego właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawa definiuje podstawowe pojęcia związane z procesem inwestycyjnym w budownictwie. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane przez roboty budowlane rozumie się budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Wskazać należy, że zakres zamierzonych przez skarżącego robót budowlanych wyklucza, w świetle przytoczonych przepisów ustawy, zaliczenie ich do robót budowlanych wyłączonych spod wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Zarówno rozbudowa obiektu budowlanego, jak i jego przebudowa, czy modernizacja wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Wzmocnienie więźby dachowej, zmiana pokrycia dachowego oraz wstawienie okna dachowego stanowi przebudowę obiektu budowlanego. W wyniku tego rodzaju robót budowlanych następuje zmiana parametrów technicznych obiektu polegająca na zmianie układu obciążeń występujących w budynku. Prace powyższe stanowią ingerencję w układ konstrukcyjny budynku, którego istotnym elementem jest pokrycie dachowe (wraz z otworami okiennymi) oraz więźba dachowa. Również roboty budowlane polegające na przebudowie poddasza, dodaniu okna w ścianie oraz zamurowaniu okna wypełniają definicję przebudowy obiektu budowlanego. Wskazuje się że przebudowa obejmuje wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym prac prowadzących do zmian w ramach dotychczasowego układu funkcjonalnego obiektu i może na przykład dotyczyć elementów konstrukcyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2010 roku, sygn. akt II OSK 493/09, Baza Orzeczeń Lex nr 597639). Roboty budowlane obejmujące dobudowę garażu, dobudowę tarasu, pogłębienie piwnicy oraz podwyższenie ostatniej kondygnacji w sposób oczywisty wypełniają definicję rozbudowy obiektu budowlanego, zwiększają bowiem kubaturę budynku. Inne roboty budowlane, planowane przez inwestora, a dotyczące wymiany okien, ocieplenia od zewnątrz, malowania elewacji, remontu i modernizacji kotłowni stanowią prace, których wykonanie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych oraz na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania (art. 29 ust. 2 pkt 1 i 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Część robót polegających na przebudowie i rozbudowie przedmiotowego budynku podlegała zatem wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Wszystkie roboty budowlane, objęte zgłoszeniem, zarówno polegające na przebudowie i rozbudowie obiektu budowlanego, jak również pozostałe dotyczące remontu i docieplenia budynku, uzasadniały z kolei wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Dla terenu, na którym usytuowany jest przedmiotowy budynek, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy L. w G., rejon ulic D., R., zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia 27 czerwca 2007 r., nr [...] (Dz.Urz. Woj. nr 144, poz. 2676), który przewiduje na tym terenie przeznaczenie pod "tereny urządzeń komunikacji miejskiej i zbiorowej". Charakter planowanych robót budowlanych jednoznacznie prowadzi do realizacji, czy też utrzymania, w przedmiotowym budynku funkcji mieszkalnej, która została wykluczona dla terenu, na którym budynek jest usytuowany. Uzasadnia to wniesienie sprzeciwu w stosunku do całości robót budowlanych objętych zgłoszeniem, z uwagi na sprzeczność planowanych robót z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto, jak wynika to z akt administracyjnych, budynek objęty opisanymi w zgłoszeniu robotami budowlanymi jest tożsamy z budynkiem, w stosunku do którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu prowadzi, na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, postępowanie w przedmiocie wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zarówno niniejsze postępowanie, jak i ww. postępowanie legalizacyjne dotyczy budynku przy ul. [...] w G. Podkreślić należy, że przyjęcie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w budynku, co do którego toczy się postępowanie legalizacyjne, stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję organów administracji architektoniczno-budowlanej w kompetencje organu nadzoru budowlanego. Przyjęcie bez sprzeciwu dokonanego zgłoszenia pełni identyczną rolę, jak uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdyby prowadzone postępowanie legalizacyjne zakończyło się wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku, jednoczesne legitymowanie się przez inwestora skutecznie złożonym zgłoszeniem robót budowlanych w tym budynku prowadziłoby do funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Stanowiłoby zatem, w części objętej zgłoszeniem, legalizację budowy przedmiotowego budynku, z pominięciem kompetencji organów nadzoru budowlanego do orzekania w trybie art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zasadnym było wniesienie w przedmiotowej sprawie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania zgłoszonych przez skarżącego robót budowlanych. Było to uzasadnione treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.