II SA/Gd 381/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. B., P. J. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę. J. B., P. J. i W. M. pismem z dnia 11 września 2006 roku wnieśli do Starosty o wyłączenie z produkcji rolniczej działki nr [...] w B. o powierzchni 0,05 ha oznaczonej symbolem Ps VI. W uzasadnieniu wnioski stwierdzili, że na działce o tak małej powierzchni produkcja rolna jest nieopłacalna. Podali także, iż zamierzają wystąpić o pozwolenie na budowę, a wydanie wnioskowanej decyzji jest warunkiem koniecznym do otrzymania takiego pozwolenia. Decyzją z dnia 15 maja 2008 roku, nr [...], Starosta - wskazując jako podstawę prawną decyzji art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 121, poz. 1266 ze zm.), odmówił wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu opisanego w ww. wniosku. Pismem z dnia 19 maja 2008 roku wnioskodawcy zażądali stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku, zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa, a w szczególności: art. 105 § 1 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie, art. 40 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie oraz art. 107 k.p.a. przez jego niepełne zastosowanie. W uzasadnieniu wniosku stwierdzili, że na organie administracji spoczywa obowiązek "wyboru prawidłowej podstawy prawnej decyzji pod względem jej mocy prawnej i zgodności z całym porządkiem prawnym". Tymczasem przywołany w podstawie prawnej decyzji art. 105 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej odmowy wydania decyzji dotyczącej zezwolenia na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na jawną sprzeczność. Czym innym jest bowiem umorzenie postępowania, a czym innym odmowa wydania decyzji. Ponadto wnioskodawcy podnieśli, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wszelkie pisma doręczać za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika, co wynika z art. 40 § 2 k.p.a. Wnioskodawcy wskazali, że decyzja Starosty z dnia 15 maja 2008 roku została doręczona ich pełnomocnikowi ustanowionemu w postępowaniu sądowym, nie zaś pełnomocnikowi ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie wnioskodawców podstawa prawna decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku była niepełna. Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja powinna bowiem zawierać powołanie podstawy prawnej, przy czym musi być ona powołana dokładnie, ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji. Organy administracji winny podawać zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania decyzji, ponieważ wskazuje to na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w spawie. Zdaniem wnioskodawców formuła "z późn. zm." nie daje stronie pełnej informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie ustalenie prawidłowej i pełnej podstawy prawnej ma szczególne znaczenie, gdyż w czasie toczącego się postępowania nastąpiła wielokrotna zmiana przepisów. Decyzją z dnia 16 października 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071, ze zmianami wynikającymi z: Dz.U.2001.49.509, Dz.U.2002.113.984, Dz.U.2002.169.1387, Dz.U.2003.130.1188, Dz.U.2003.170.1660, Dz.U.2002.153.1271, Dz.U.2004.162.1692, Dz.U.2005.78.682, Dz.U.2005.181.1524 - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 121, poz. 1266, ze zmianami wynikającymi z: Dz.U.2004.49.464, Dz.U.2005.175.1462, Dz.U.2006.12.63, Dz.U.2007.75.493, Dz.U.2007.80.541, Dz.U.2007.191.1374) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku, nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji właściwy organ wyższego stopnia bada czy decyzja dotknięta jest jedną z materialno-prawnych wad, które powodują jej nieważność. Przy czym weryfikacja decyzji administracyjnej w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności możliwa jest jedynie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia, że decyzja obarczona jest ciężką wadą, powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem jedynie ocena weryfikowanej decyzji z punktu widzenia zaistnienia, bądź nie, wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę wad. Istnienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji musi być przy tym oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. Kolegium wskazało, że poza tak zakreślone granice postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wykraczać nie może. Stanowiłoby to bowiem naruszenie ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. W szczególności w tym trybie postępowania nie może ponownie rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, oceniając zasadność przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję ostateczną, czy też prowadzić postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych z punktu widzenia skonkretyzowanej decyzją ostateczną normy prawa materialnego. W ocenie Kolegium decyzja Starosty z dnia 15 maja 2008 roku nie zawierała wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. stanowiących podstawę stwierdzenia jej nieważności, a w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce tylko wyjątkowo, w sytuacjach gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Do przykładów rażącego naruszenia prawa można zaliczyć wydanie decyzji, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części, oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu, naruszenie przepisów o trwałości decyzji, naruszenie podstawy prawnej decyzji nie godzące się z systemem prawa. Należy przy tym odróżnić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów prawnych lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium nie można uznać, że decyzja organu I instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W szczególności nie stanowią rażącego naruszenia prawa uchybienia organu wskazane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Kolegium stwierdziło, że błędne powołanie podstawy prawnej decyzji, tj. art. 105 § 1 k.p.a., zamiast art. 104 § 1 k.p.a., nie miało wpływu na wynik postępowania i treść podjętej decyzji. Również z treści uzasadnienia decyzji wynika, iż organ I instancji nie orzekał o umorzeniu postępowania, do czego zresztą nie miałby podstaw, a podjął merytoryczną decyzję odmawiającą wyłączenia z produkcji rolnej przedmiotowego gruntu. Niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi skarżących ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym mogłoby stanowić podstawę wznowienia postępowania w oparciu o przepisy art. 145 § 1 k.p.a., natomiast nie stanowiło przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Również niewskazanie w podstawie prawnej decyzji wszystkich zmian aktów prawnych nie miało wpływu na wyniki sprawy i nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W ocenie Kolegium także merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ I instancji nie naruszało przepisów prawa w sposób rażący. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Jak wynika z treści tego przepisu wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz gruntów leśnych może dotyczyć jedynie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium wskazało na ustalenia organu I instancji, z których wynikało, że działka nr [...], położona w B. jest oznaczona w ewidencji gruntów symbolem Ps VI, oznaczającym użytek rolny - pastwisko klasy szóstej. Działka ta leży na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie wydano również wobec niej decyzji o warunkach zabudowy, która zmieniałaby jej przeznaczenie na nierolnicze. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi I instancji rażącego naruszenia prawa w przyjęciu, iż brak było podstaw do uznania, że przedmiotowa działka została przeznaczona na cele nierolnicze, a co za tym idzie nie została spełniona jedna z przesłanek art. 11 ust. 1 cyt. ustawy warunkujących wyłączenie gruntu rolnego z produkcji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. B., P. J. i W. M. stwierdzili, że błędne jest stanowisko Kolegium, iż wyłączenie z produkcji użytków rolnych jest możliwe jedynie w odniesieniu do gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie wnioskodawców, jeśli tylko użytki rolne, objęte wnioskiem o wyłączenie, mieszczą się wśród tych wymienionych w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to organ powinien wydać decyzję zezwalającą na takie wyłączenie. Stwierdzili także, iż organy nie wskazały żadnego przepisu prawa, który uzależniałby wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji użytków rolnych od uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla zmiany sposobu zagospodarowania terenu, ale tylko wtedy, gdy zmiana ta związana jest z wykonywaniem robót budowlanych, a zatem ocena Kolegium, że decyzja o warunkach zabudowy może zmieniać przeznaczenie użytku rolnego na cele nierolnicze jest wadliwa. Ponadto wnioskodawcy nie planują żadnych robót budowlanych na tym terenie. Decyzją z dnia 28 maja 2009 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przedmiotowe postępowanie dotyczy oceny zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów o obszarze 0,05 ha z działki nr [...], położonej w B. Żądanie takie w sposób jednoznaczny i stanowczy sformułowane zostało we wniosku z dnia 19 maja 2008 roku. Określając żądanie jako wniosek o stwierdzenie nieważności konkretnego rozstrzygnięcia wnioskodawcy jednoznacznie zakreślili przedmiot postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło także, iż działania organu podejmowane w celu rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności wymagają innego podejścia do sprawy i zasadniczo różnią się od postępowania zwykłego gdyż nie są jego przedłużeniem. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i zarazem obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. Ponadto w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga się sprawy na nowo, przeprowadzając po raz kolejny pełne postępowanie wyjaśniające, jak ma to miejsce w trybie odwoławczym, a jedynie bada czy w dacie wydania kontrolowanej decyzji zastosowano prawidłowo obowiązujące wówczas przepisy prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie w razie wystąpienia wskazanej przez ustawę przesłanki określonej art. 156 k.p.a. Rażące naruszenie prawa zachodzi w wypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji własnej z dnia 16 października 2008 roku, że nie stanowią rażącego naruszenia prawa uchybienia organu I instancji wskazane przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku. Odnosząc się do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzemieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Starostę, wynika, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz gruntów leśnych może dotyczyć jedynie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Kolegium wyjaśniło dalej, iż o przeznaczeniu gruntów decydują co do zasady miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego bądź decyzja o ustaleniu warunków zabudowy gruntu. Działka nr [...], położona w B., o pow. 0,05 ha, jest oznaczona w ewidencji gruntów symbolem Ps VI, oznaczającym użytek rolny - pastwisko klasy szóstej. Jako taka stanowi grunt rolny i w taki sposób powinna być użytkowana. Działka leży na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to jednak gruntów, gdzie obszar przeznaczony do zmiany przeznaczenia gruntów przekracza 1 ha. Grunt, którego dotyczył wniosek ma powierzchnię 0,05 ha, z zatem nie przekracza 1 ha. Zmiany jego przeznaczenia na cele nierolnicze można zatem dokonać nie tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale także w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która określa sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla obszaru, na którym nie obowiązuje plan miejscowy. Jednakże względem działki nie wydano decyzji, która zmieniałaby jej przeznaczenie na nierolnicze. Brak tej decyzji skutkował koniecznością wydania przez Starostę decyzji o odmowie jej wyłączenia z produkcji rolnej. Zdaniem Kolegium, art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy odczytywać łącznie z innymi przepisami dotyczącymi ochrony gruntów rolnych, w szczególności z art. 7 tej ustawy. Skoro działka nie jest objęta ani miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ani decyzją o warunkach zabudowy, z których wynikałoby nierolnicze przeznaczenie terenu, to nie można zarzucić organowi I instancji rażącego naruszenia prawa w przyjęciu, iż brak było podstaw do uznania, że przedmiotowa działka została przeznaczona na cele nierolnicze, a co za tym idzie, że nie została spełniona jedna z przesłanek art. 11 ust. 1 ww. ustawy warunkujących wyłączenie gruntu rolnego z produkcji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję J. B., P. J. i W. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2008 roku, jak również o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku. Zaskarżonym decyzjom skarżący zarzucili następujące naruszenia prawa: ▪ art. 105 § 1 k.p.a. przez jego wadliwe zastosowanie, ▪ art. 40 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, ▪ art. 107 k.p.a. przez jego niepełne zastosowanie, ▪ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, ▪ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, ▪ art. 7 i art. 80 k.p.a. przez błędna ocenę stanu faktycznego, ▪ art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez jego błędną wykładnię, ▪ art. 7-9 k.p.a. przez ich niezastosowanie, ▪ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumentację zawartą we wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269, ze zmianami wynikającymi z: Dz.U.2005.169.1417). Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2009 roku oraz poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia 16 października 2008 roku zostały wydane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tryb ten został określony treścią wniosku skarżących z dnia 19 maja 2008 roku, w którym domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi prawnie dopuszczalny wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zmianami wskazanymi powyżej - dalej jako k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 stycznia 1992 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SA 946/91 ("Wspólnota" z 1992 roku, nr 37, s. 21, z aprobującą glosą J. Zimmermanna w: "Przegląd Sądowy" z 1993 roku, nr 7-8, s. 98), że jest możliwe stosowanie nieważności wobec decyzji nieostatecznej na wniosek strony, byleby strona wyraźnie wskazywała - tak jak stało się to w niniejszej sprawie - na wybór trybu nadzwyczajnego. Art. 157 § 2 k.p.a. oraz inne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zabraniają bowiem stronie złożyć wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli strona wyraźnie powoła się na przepis art. 156 § 1 k.p.a., który wyklucza stosowanie trybu odwoławczego, to organ wyższego stopnia wskazany w art. 157 k.p.a. winien rozpoznać wniosek w trybie nadzoru, jako organ pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Ustalając zaistnienie ww. przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zasadne jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują, przez samo swoje istnienie lub przez swoje skutki, nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Naruszenia prawa mają charakter rażący w przypadku istnienia w niej wad o szczególnym ciężarze gatunkowym. Następuje to wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 729-730). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Ustalonym poglądem pozostaje także, iż jako rażąco naruszającego prawo nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. "Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 1998 roku, sygn. akt II SA 1249/97, Baza Orzeczeń LEX nr 41819, por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 roku, sygn. akt III SA 1425/96, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 roku, sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku. Bezzasadne bowiem były zarzuty rażącego naruszenia prawa podnoszone przez skarżących w toku postępowania toczącego się w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zarzuty rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przytoczenie w decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę przepisu regulującego umorzenie postępowania oraz art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w podstawie prawnej decyzji wszystkich publikatorów zawierających zmiany aktów prawnych mających zastosowanie w sprawie nie mogły prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku. Wskazane wadliwości decyzji – zdaniem Sądu - nie mogły bowiem zostać uznane za rażące naruszenie prawa. Omyłkowe przytoczenie przepisu dotyczącego umorzenia postępowania, zamiast przepisu art. 104 § 1 k.p.a. - stanowiącego o załatwianiu sprawy przez organy administracji publicznej przez wydanie decyzji, w sytuacji gdy organ wydał decyzję załatwiającą sprawę co do istoty, nie stanowi takiego naruszenia prawa, które dyskwalifikowałoby decyzję w takim stopniu, że niezbędna byłaby jej eliminacja tak jak gdyby od początku nie została wydana. Zwłaszcza, że uchybienie dotyczące art. 105 k.p.a. polegało jedynie na omyłkowym wskazaniu przepisu proceduralnego, podczas gdy mający w sprawie zastosowanie przepis prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 121, poz. 1266 ze wskazanymi powyżej w treści uzasadnienia zmianami), został prawidłowo przytoczony w podstawie prawnej decyzji i prawidłowo zastosowany przez organ. Również niewskazanie wszystkich publikatorów zawierających zmiany aktów prawnych mających zastosowanie w sprawie należało ocenić jako wadliwość decyzji nie mającą charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ta niedokładność we wskazaniu publikatorów mogła być bowiem oceniana jedynie jako naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., który wśród elementów decyzji administracyjnej wymienia m.in. powołanie podstawy prawnej. Przy czym naruszenie to - zdaniem Sądu - nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, tym bardziej zatem nie mogło stanowić naruszenia prawa o charakterze rażącym. Uchybień polegających na błędnym przywołaniu w podstawie prawnej decyzji przepisu dotyczącego umorzenia postępowania administracyjnego oraz na niewskazaniu wszystkich publikatorów zawierających zmiany aktów prawnych mających zastosowanie w sprawie nie można było również rozpatrywać w ramach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji polegającej na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in principio k.p.a.). W doktrynie prawa podkreśla się, że decyzja, która nie zawiera powołania podstawy prawnej, określa ją ogólnikowo lub błędnie, nie będzie wydana bez podstawy, a dotknięta będzie tylko wadą formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. W takim bowiem przypadku podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w decyzji administracyjnej. Odróżnić trzeba uchybienia formy decyzji administracyjnej od przypadków braku podstawy prawnej w ogóle lub od braku podstawy prawnej właściwej rangi. Wadliwości formy decyzji mogą być naprawiane w trybie rektyfikacji (uzupełnienia lub sprostowania) elementów decyzji, który nie jest konkurencyjny wobec trybów nadzwyczajnych postępowania, czyli ani organ, ani strona nie mogą pomiędzy nimi dokonywać wyboru, lecz każdy z nich musi być zastosowany odpowiednio do charakteru wadliwości decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 723). Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, iż decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Zakamycze 2005, str. 951 i 952). W przedmiotowej sprawie istniała rzeczywista podstawa prawna wydania decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku, wskazana zresztą w jej treści. Stanowił ją przepis art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 października 2008 roku żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku z uwagi na rażące naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych również nie mogło zostać uwzględnione. Wskazać bowiem należy, że wykładnia ww. przepisu zaprezentowana przez skarżących nie znajduje potwierdzenia w brzmieniu tego przepisu, który w dacie wydania przez Starostę decyzji z dnia 15 maja 2008 roku stanowił, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W decyzji określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Z literalnego brzmienia przytoczonego przepisu – w ocenie Sądu - jednoznacznie wynika, że decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji użytków rolnych, określonych w tym przepisie, może dotyczyć wyłącznie gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze w rozumieniu tej ustawy uważa się ustalenie innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolnych. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2. tego artykułu, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym z art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas V i VI, wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego i torfowisk, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Przedmiotem regulacji art. 7 jest zatem przeznaczanie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, ale tylko jeżeli takie przeznaczenie wymaga zgody właściwego organu. To kiedy przeznaczenie wymaga zgody, określa ustęp 2. art. 7. Jeżeli zatem zgoda jest wymagana, wtedy przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze można dokonać tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli natomiast zgoda przewidziana w ustępie 2. art. 7 cytowanej ustawy nie jest wymagana (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie) to przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze może nastąpić albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo - jak słusznie przyjęli Starosta i Kolegium, w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która oznacza decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzję o warunkach zabudowy. Powyższe wynika z treści art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zmianami wynikającymi z: Dz.U.2004.6.41, Dz.U.2004.141.1492, Dz.U.2005.113.954, Dz.U.2005.130.1087, Dz.U.2006.45.319, Dz.U.2006.225.1635, Dz.U.2007.127.880), który stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - art. 4 ust. 1. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - art. 4 ust. 2 (tak też Wojciech Radecki w "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz" Wydawnictwo "Difin S.A." Warszawa 2009, str. 64). Takie rozumowanie potwierdza również treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 30/07, Baza Orzeczeń LEX nr 329647; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 września 2007 roku, sygn. akt II SA/Gd 518/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący domagali się wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 0,05 ha, oznaczonego w ewidencji gruntów symbolem PS VI (pastwiska trwałe klasy VI). Zgodnie zatem z cytowanym wyżej art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie tego gruntu na cele nierolnicze nie wymagało uzyskania zgody marszałka województwa, a zatem jego przeznaczenie na cele nierolnicze mogło zostać ustalone albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego jednak dla tego terenu nie uchwalono, albo w decyzji ustalającej warunki zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Z tych względów słusznie Kolegium uznało w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji własnej z dnia 16 października 2008 roku, że skarżący – aby uzyskać pozytywną dla nich decyzję o wyłączeniu z produkcji na cele nierolnicze należącej do nich działki, musieli przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy, w której zostałoby ustalone nierolnicze przeznaczenie gruntu objętego wnioskiem. Niezasadnie przy tym skarżący podnosili zarówno we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jak i w skardze, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana jedynie dla takiej zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która związana jest z wykonywaniem robót budowlanych. Wprawdzie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotnie stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Jednak z ustępu 2. cytowanego artykułu wynika, że przepis ustępu 1. stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Ponadto skarżący sami wskazali we wniosku z dnia 11 września 2006 roku, iż chcą uzyskać decyzję o wyłączeniu z produkcji rolniczej przedmiotowej działki, ponieważ zamierzają wystąpić o pozwolenie na budowę, a wydanie wnioskowanej decyzji jest warunkiem koniecznym do otrzymania takiego pozwolenia. Tym samym twierdzenia skarżących (zawarte w skardze i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) dotyczące tego, że żadne roboty budowlane nie są planowane na przedmiotowej działce, pozostawały bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, skoro w chwili rozpoznawania wniosku z dnia 11 września 2006 roku Starosta prawidłowo - na podstawie twierdzeń skarżących, ustalił, iż wydawana przez niego decyzja w przedmiocie wyłączenia z produkcji gruntu rolnego ma poprzedzać pozwolenie na budowę, o które skarżący chcą wystąpić. Należało również – zdaniem Sądu - wyjaśnić skarżącym, że obok trybu stwierdzenia nieważności decyzji Kodeks postępowania administracyjnego reguluje również inny nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji administracyjnych ostatecznych polegający na wznowieniu postępowania administracyjnego. System weryfikacji decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych został oparty na zasadnie niekonkurencyjności. Oznacza to, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z powołaniem się na wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania. Z tych też względów należało w niniejszej sprawie uznać, że Kolegium prawidłowo przyjęło, iż naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. polegające na niedoręczeniu decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku ustanowionemu pełnomocnikowi skarżących nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Okoliczność ta mogła stanowić jedynie zarzut odwołania, lub - ewentualnie - podstawę do wystąpienia przez skarżących z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją, ale tylko ostateczną, wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Słusznie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji własnej z dnia 16 października 2008 roku nie uwzględniło zarzutu rażącego naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 15 maja 2008 roku. W skardze skarżący podnieśli również, nie uzasadniając ich, zarzuty naruszenia przez organy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., art. 7 – 9 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny jednak naruszeń tych przepisów postępowania się nie dopatrzył. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę J. B., P. J. i W. M. za niezasadną i z tej przyczyny oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1270 ze zmianami zawartymi w: Dz.U.2004.162.1692, Dz.U.2005.94.788, Dz.U.2005.250.2118, Dz.U.2006.38.268, Dz.U.2005.169.1417, Dz.U.2006.208.1536, Dz.U.2006.217.1590, Dz.U.2007.120.818, Dz.U.2007.121.831, Dz.U.2007.221.1650, Dz.U.2008.190.1171, Dz.U.2008.216.1367, Dz.U.2009.53.433, Dz.U.2009.144.1179).