II SA/Gd 381/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w K. wnioskiem z dnia 22 kwietnia 2008 r., zwróciła się do Burmistrza Miasta J. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku wielorodzinnego wraz z częścią usługowo – hotelową wraz z parkingami podziemnymi i naziemnymi miejscami postojowymi, infrastruktury technicznej i infrastruktury drogowej na działce nr 82 i 83/1 oraz na działkach drogowych nr 83/2, 80/2, 68 i 33, wjazdu poprzez działki 68 i 83/3 oraz basenu o powierzchni 30 m 2 na dachu budynku położonych w J. przy ul. M. Burmistrz Miasta J. decyzją z dnia 30 września 2009 r., działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U., Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej U.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Uzasadniając decyzję odmowną organ podał, że na żadnej sąsiedniej działce dostępnej z tej samej drogi publicznej nie występuje zabudowa wielorodzinna. Zatem żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Analizowany obszar stanowi fragment harmonijnej całości, jednorodnego zespołu zabudowy jednorodzinnej i letniskowej zrealizowanego w dużej mierze w oparciu o plan urbanistyczny z okresu międzywojennego. Charakteryzuje się jedno i dwu kondygnacyjną niską zabudową o architekturze modernistycznej powiązaną z zielenią, która poprzez podcienie, werandy, tarasy i duże powierzchnie przeszklone przenika się z powierzchnią mieszkalną. Planowana inwestycja poprzez wprowadzenie całkowicie obcego pod względem skali i gabarytów obiektu naruszyłaby uwarunkowania kompozycyjno – estetyczne, które decydują o harmonijnej całości struktury urbanistycznej. Zdaniem organu, planowana inwestycja w konsekwencji narusza art. 61 U.p.z.p. Dopiero ograniczenie planowanej inwestycji do budynków o 2 kondygnacjach i o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 20 % powierzchni działki pozwoli na utrzymanie i twórczą kontynuację założeń przestrzennych i kompozycyjnych tej części J. Z kolei realizacja planowanej inwestycji naruszałaby ład przestrzenny w rozumieniu art. 3 ust. 1 U.p.z.p. i przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 U.p.z.p., i art. 5 ustawy Prawo budowlane. Niezadowolona z rozstrzygnięcia Spółka złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wskazując na naruszenie przez organ pierwszej instancji szeregu przepisów, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 U.p.z.p. poprzez przyjęcie, że żadna z działek sąsiednich posiadających dostęp do drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, podczas gdy w pobliżu znajduje się hotel "N" posiadający więcej niż jedną kondygnację oraz powierzchnię zabudowy przekraczającą 20% powierzchni działki. Zatem planowana inwestycja wykazuje podobieństwo do stanu zagospodarowania działek sąsiednich. Odwołująca się zarzuciła organowi naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. W przekonaniu obwołującej się Spółki organ pierwszej instancji naruszył również art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującej i obiektywnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy w sposób dowolny, pominięcie dowodów zaprezentowanych przez Spółkę, błędne uzasadnienie decyzji oraz naruszenie zasady szybkości postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 7 kwietnia 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 52, art. 53 ust. 3 – 5, art. 54 i nast. U.p.z.p. oraz § 2 i 3 oraz 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta J. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że obszar przyjęty przez organ pierwszej instancji do analizy wyznaczony został w granicach minimalnych, gdy tymczasem zgodnie z przepisami oraz orzecznictwem przy zastosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa obszar ten może być większy. Obowiązkiem organu nie jest bowiem działanie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji na działce położonej również przy ul. M. znajduje się hotel "N", którego budynek posiada trzy kondygnacje, co przeczy twierdzeniu organu o jednorodzinnej zabudowie okolicy. Okoliczność ta była podnoszona przez stronę w trakcie postępowania, zaś organ zaniechał jej wyjaśnienia. Organ pierwszej instancji winien zatem przeanalizować możliwość zrealizowania wnioskowanej inwestycji biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę. Ład przestrzenny jest wprawdzie jedną z wartości, która powinna wpłynąć na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie U.p.z.p., ale nie może być jedyną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ wydając decyzję odmowną przede wszystkim musi wykazać brak przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 U.p.z.p. Kolegium uznało również, że niezasadna była odmowa ustalenia warunków zabudowy z powodu jej niezgodności z ustawą Prawo budowlane, albowiem w postępowaniu o warunkach zabudowy organ nie bada zgodności planowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, gdyż nie są to odrębne przepisy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 U.p.z.p.. Dalej Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 54 pkt 3 U.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jest to jeden z koniecznych elementów decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem tej decyzji i w związku z tym załącznik ten powinien być podpisany przez organ ją wydający. Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy załącznik nr 2 nie został podpisany przez organ, a zatem nie może być traktowany jako dokument określający treść decyzji. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji powinien wyjaśnić także, z jakich względów nie wziął pod uwagę przedłożonej przez wnioskodawcę kopii opracowania w sprawie oceny możliwości zagospodarowania terenu działki nr 82 i 83/1 przy ul. M. Skargę na powyższą decyzję złożyła właścicielka sąsiedniej działki J. R., zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 U.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że nie rozpatrzono kontynuacji przez planowaną inwestycję parametrów zabudowy występującej na analizowanym obszarze. Zarzuciła także naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał analizowany obszar, oraz przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak podpisu na załączniku nr 2 stanowi o niekompletności całej decyzji. W przekonaniu skarżącej decyzja Burmistrza Miasta J. w sposób jasny wskazuje przyczyny dla których uznano, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów wskazanych w art. 61 U.p.z.p. Przedstawiono w niej charakterystykę istniejącego terenu, jego cechy i funkcje pod względem ewentualnej kontynuacji parametrów zabudowy jak i ładu przestrzennego, co stoi w sprzeczności ze stanowiskiem Kolegium. Również błędne jest stanowisko organu odwoławczego dotyczące wyznaczania obszaru analizowanego, gdyż jego poszerzenie zgodnie z sugestią Kolegium stanowiłoby naruszenie obowiązujących przepisów i prowadziłoby do bezzasadnego rozszerzenia granic sąsiedztwa i tym samym naruszenia ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju. W odpowiedzi na powyższą skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Z kolei zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270ze zm.) dalej jako P.p.s.a. Sąd może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna, którą organ odwoławczy, wobec stwierdzonych podczas kontroli instancyjnej uchybień, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji. Zatem w niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega, czy zaistniały przesłanki warunkujące przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W tym zakresie wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Podkreślenia wymaga, że ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo, jak również wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 897/05, Lex nr 214049, wyrok NSA z dnia 06 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091). Natomiast uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2 K.p.a. Decyzję taką można wydać tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zastosowanie tego unormowania uzasadnione jest zatem brakiem jakiegokolwiek postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji, bądź przeprowadzeniem go w sposób wadliwy w całości lub znacznej części. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, konwalidować stwierdzonych uchybień. W rozpoznawanej sprawie wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia w oparciu o cytowany art. 138 § 2 K.p.a. było uzasadnione przede wszystkim przeprowadzeniem w sposób wadliwy przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w zakresie mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Burmistrz Miasta J. nie wyjaśnił bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie w świetle podnoszonych przez stronę postępowania zarzutów, dlaczego obszar przyjęty do analizy wyznaczony został w granicach minimalnych, gdy tymczasem zgodnie z przepisami oraz orzecznictwem przy zastosowaniu zasady dobrego sąsiedztwa obszar ten może być większy. Jak wynika z załącznika graficznego do decyzji na działce położonej również przy ulicy M. znajduje się hotel "N", którego budynek posiada trzy kondygnacje, co przeczy twierdzeniu organu o jednorodzinnej zabudowie okolicy. Organ pierwszej instancji winien zatem ponownie przeanalizować możliwość zrealizowania wnioskowanej inwestycji biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę. Zgodnie z art. 61 ust. 1 U.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy można wydać w przypadku, gdy spełnione są łącznie warunki: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ wydając decyzję odmowną przede wszystkim musi wykazać brak przesłanek o których mowa w art. 61 ust. 1 U.p.z.p. Ład przestrzenny jest wprawdzie jedną z wartości, która powinna wpłynąć na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie U.p.z.p., ale nie może być jednak jedyną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z tych też względów nie budzi wątpliwości Sądu, iż decyzja organu pierwszej instancji nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Te zatem okoliczności uzasadniały wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, należało skargę jako nieuzasadnioną oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.