II SA/Gd 382/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi C. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2024 r. nr SKO Gd/449/23 w przedmiocie zwrotu podania w części dotyczącej wypłaty odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 2 stycznia 2023 r. nr 2/2023. C. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 2 stycznia 2023 r. Nr 2/2023 w sprawie zwrotu podania. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 14 lutego 2013 r. nr 000189/ZP/02/2013 Prezydent Miasta Sopotu przyznał C. C. zasiłek pielęgnacyjny. Decyzja ta stała się ostateczna. Była ona następnie zmieniana w związku ze zmianą wysokości świadczenia, Decyzją z dnia 2 czerwca 2016 r. nr 000895/532/06/2016 Prezydent Miasta Sopotu przyznał C. C. świadczenie wychowawcze na A. C. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r. Decyzja ta stała się ostateczna. W wyniku wznowienia postępowania, wobec ustalenia, że dziecko nie zamieszkuje z wnioskodawcą lecz ze swoją matką w innej miejscowości, w drodze decyzji z dnia 11 października 2017 r. nr 001213/532/10/2017 organ ten orzekł o uchyleniu ww. decyzji własnej oraz o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie, ostateczną decyzją z dnia 8 grudnia 2017 r. nr 001224/ZZSW/10/2017 Prezydent Miasta Sopotu orzekł, że świadczenie wychowawcze w kwocie 7500 zł zostało pobrane nienależnie i zobowiązał C. C. do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze było stronie potrącane z przyznanego stronie zasiłku pielęgnacyjnego od lutego 2018 r. Ostateczne rozliczenie nastąpiło we wrześniu 2022 r. kiedy to zostały spłacone odsetki. C. C. złożył wniosek o umorzenie odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Decyzją z dnia 7 maja 2021 r. nr 002447/ZZSW/05/2021 Prezydent Miasta Sopotu odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, wskazując, że wobec braku współpracy ze strony wnioskodawcy, który nie podawał aktualnego miejsca zamieszkania, organ nie mógł ustalić okoliczności potwierdzających zasadność umorzenia pozostałych do spłaty odsetek, których wysokość na dzień orzekania wynosiła 1280,66 zł. C. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2021 r. sygn. akt SKO GD/2997/21 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło jego niedopuszczalność z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Po prawidłowym wprowadzeniu ww. decyzji do obrotu prawnego strona wniosła od niej odwołanie. Decyzją z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt SKO Gd/129/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją Kolegium, decyzją z dnia 18 października 2022 r. nr 00244/ZZ_SW/10/2017 Prezydent Miasta Sopotu orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu odsetek od nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych z uwagi na to, że zaległość została już w całości spłacona w związku z czym brak jest podstaw do oceny dopuszczalności zastosowania w niej ulg. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, które zostało zarejestrowane pod sygn. akt SKO Gd/5620/22. W drodze decyzji z dnia 9 lutego 2024 r. sygn. akt SKO Gd/5620/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Strona zaskarżyła to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r., które zainicjowało niniejszą sprawę, skarżący wniósł m.in. o zwrot pobranych bezpodstawnie i bezprawnie 1314 zł w ramach odsetek. Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2023 r. nr 2/2023 Prezydent Miasta Sopotu na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000) – zwanej dalej k.p.a. zwrócił podanie "w części dotyczącej wypłaty odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego" wskazując, że właściwym do rozpoznania wniosku jest sąd powszechny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że problematyka związana z ustalaniem prawa do świadczenia wychowawczego została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej powoływana jako ustawa lub p.w.d.). Ustawa ta określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia. Zgodnie z art. 25 p.w.d., osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. W drodze ww. decyzji ostatecznej z 2017 r. strona została zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 1-3 i 5, naliczane są odsetki (art. 25 ust. 3 p.w.d.). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanego świadczenia wychowawczego, wypłacanych świadczeń rodzinnych oraz wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (art. 25 ust. 7 p.w.d.). Nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 25 ust. 8 p.w.d.). Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty (art. 25 ust. 9 p.w.d.). Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny o czym stanowi art. 25 ust. 10 p.w.d. Jak wynika z akt wszystkich ww. spraw na skutek potrąceń dokonywanych z przyznanego stronie zasiłku pielęgnacyjnego, we wrześniu 2022r. dokonano ostatniego potracenie odsetek ustawowych od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Tym samym cała należność z tego tytułu wraz z odsetkami została spłacona, a postępowanie w przedmiocie umorzenia odsetek zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Przepisy ustawy nie przewidują możliwości przyznania odsetek stronie postępowania. Żądanie wnioskodawcy przyznania odsetek (w badanej sprawie - zwrotu odsetek ustawowych od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego potrąconego stronie z zasiłku pielęgnacyjnego) nie może zostać uwzględnione ponieważ ustawa nie przewiduje takiej możliwości "w trybie administracyjnym". Nie wyklucza to jednak drogi sądowej - w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Skargę do tutejszego Sądu na powyższe postanowienie wniósł C. C. reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 26 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 25 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że organem zobowiązanym do zwrotu podania jest Prezydent Miasta Sopotu a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podniosło, że wbrew twierdzeniom strony sprawa została rozpoznana przez organy właściwe. Sprawa została bowiem rozpoznana z uwzględnieniem przepisów przejściowych tj. art. 6 ust. 1 pkt 1 i nast. ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 924 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1980 ze zm.). Przepisy te przewidują, że sprawy dotyczące świadczenia wychowawczego (również nienależnie pobranych świadczeń) za wskazane w nich okresy rozstrzygane są na podstawie przepisów dotychczasowych. Właściwość Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczy spraw o przyznanie świadczenia wychowawczego wszczynanych od dnia 1 stycznia 2022 r. Przed tą datą, właściwe w sprawach go dotyczących są organy samorządu terytorialnego oraz wojewoda. Nienależnie pobrane przez stronę świadczenie wychowawcze zostało przyznane i wypłacone na okres zasiłkowy 2016/2017. Organ wniósł również o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Podzielić bowiem należy stanowisko Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę, że wbrew twierdzeniom strony sprawa została rozpoznana przez organy właściwe. Argumentacja prawna Kolegium przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest prawidłowa i nie wymaga powtórzenia w tym miejscu. Sąd uznał natomiast, że organy nieprawidłowo zastosowały w tej sprawie art. 66 § 3 k.p.a. i w związku z tym niezasadnie zwrócono skarżącemu podanie z dnia 22 grudnia 2022 r. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. W sprawie tej istotne znaczenie ma ta część przepisu, w której mowa o właściwości sądu powszechnego. Organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r., I OSK 1466/10). Skarżący domagał się zwrotu odsetek ustawowych od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, naliczonych za czas procedowania wniosku o ich umorzenie, potrącanych z wypłacanego mu zasiłku pielęgnacyjnego. W dacie orzekania w obrocie prawnym pozostawała decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 8 grudnia 2017 r. nr 001224/ZZSW/10/2017 o uznaniu świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane oraz zobowiązująca skarżącego do jego zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami jak również decyzja Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 18 października 2022 r. nr 00244/ZZ_SW/10/2017 o umorzeniu postępowania z wniosku skarżącego o umorzenia należności z tytułu odsetek od nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych z uwagi na to, że zaległość została już w całości spłacona. Z uzasadnienia wydanych w tej sprawie postanowień wynika, że organy nie widzą materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji rozstrzygającej w przedmiocie żądania skarżącego o zwrot wyegzekwowanych odsetek od nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych naliczonych za czas procedowania wniosku o ich umorzenie. Nie oznacza to jednak per se, że jest to sprawa cywilna. Organy nie przedstawiły żadnego toku argumentacji prawnej, prowadzącego do konstatacji, że przedmiotowe żądanie jest sprawą z zakresu prawa cywilnego i że właściwy do rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. Takiej podstawy nie widzi też Sąd orzekający w tej sprawie. Wszczęcie postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego jest możliwe wtedy, gdy prawa i obowiązki zwracającej się o to osoby mogą być skonkretyzowane w decyzji, gdyż ustawodawca w odniesieniu do nich przewidział zastosowanie tej formy działania. Brak możliwości wszczęcia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i wydania decyzji w sprawie przedstawionej w podaniu nie oznacza, że organ administracji nie może odnieść się do żądania strony w inny sposób niż przez wydanie decyzji. Znany prawu materialnemu i usystematyzowany w doktrynie katalog form działania administracji jest bardzo bogaty. To, że organ nie może wydać decyzji w odniesieniu do żądania przedstawionego w podaniu, nie oznacza, że nie może zrealizować oczekiwań wnoszącego podanie w innej formie działania. Ponieważ żądanie zwrotu odsetek ustawowych od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, naliczonych za czas procedowania wniosku o ich umorzenie, potrącanych z wypłacanego skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego, nie jest sprawą cywilną, podanie skarżącego powinno zostać rozpatrzone przy wykorzystaniu innych instrumentów prawnych przewidzianych w k.p.a., aniżeli zwrot podania na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Sąd nie jest uprawniony do zastępowania organów w stosowaniu prawa na potrzeby załatwienia sprawy, a w tym przypadku do rozstrzygania za organy w jaki sposób załatwić wniesione podanie. Z tych powodów sąd uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium wraz z postanowieniem organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach, ponieważ pełnomocnik skarżącego nie złożył wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zgodnie z art. 210 p.p.s.a., strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie (§1). Przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu (§2). Z przepisów tych wynika, że w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego, Sąd o kosztach należnych stronie orzeka wyłącznie na wniosek. Brak takiego wniosku uniemożliwił Sądowi orzeczenie w tym przedmiocie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).