II SA/Gd 384/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 16 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego na rzecz skarżącej A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 31 lipca 2009r. Nr [...] Starosta na wniosek spółki A z siedzibą w W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej nr [...] [...] na działce nr [...] w miejscowości H. , gmina S. Wskutek rozpatrzenia odwołania J. C. Wojewoda decyzją z dnia 16 marca 2010r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, iż podstawą ustalenia stron było oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...] w H., wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów wykonane w organie I instancji wg stanu na dzień 04.06.2008r. dla działek znajdujących się w zasięgu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w rzucie poziomym (wg organu I instancji w zasięgu oddziaływania stacji bazowej) wg dokumentacji "Identyfikacja przedsięwzięcia pod względem wymagania sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko" wykonanej 27 października 2007r. dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że na podstawie samych osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych nie można poprawnie określić obszaru oddziaływania inwestycji, ponieważ obszar ten jest znacznie szerszy i możliwy jest do ustalenia przez organ I instancji po przedłożeniu przez inwestora widoku poziomego i pionowego pełnego obszaru oddziaływania. Organ odwoławczy podzielił zarzut odwołania, iż organ I instancji nie dość wyczerpująco zebrał materiał dowodowy oraz wyjaśnił przesłanki na podstawie których ustalił strony postępowania. Inwestycja, ze względu na jej parametry i konkretną lokalizację w terenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymaga się sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zasadnie zatem przyjęte zostało, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia. Organ odwoławczy podzielił także przyjęte przez organ I instancji ustalenie, że przedmiotowa inwestycja nie należy do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na znajdujący się nieopodal obszar Natura 2000 i tym bardziej nie jest inwestycją z kategorii mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, to na podstawie art. 59 ust 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. nr 199 poz.1227) nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy w dniu wydania decyzji przez Starostę, załączony projekt budowlany oraz przedmiot inwestycji jest zgodny z będącą w danym dniu w obiegu prawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku spółka A z siedzibą w W. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz prawa procesowego poprzez naruszenie art. 6 i Kpa. Skarżąca wskazała, iż w niniejszej sprawie do zakreślenia kręgu stron postępowania znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś art. 3 pkt 20 definiuje pojecie obszaru oddziaływania. W ocenie skarżącej niezasadne żądanie jest przedstawienie widoki poziomego i pionowego pełnego obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Dla ustalenia stron postępowania przedstawienie widoku poziomego nie stanowi wymiernego wskaźnika, jako że obszar oddziaływania obiektu stanowiłby płaszczyznę o znacznym zasięgu, w zasadzie nieograniczona swym rozmiarem i odnoszącym właściwie do każdej osoby. Stąd widok poziomy w sposób bezprawny poszerza krąg osób uprawnionych do udziału w postępowaniu. W pełni odzwierciedlającym obszar oddziaływania inwestycji jest widok rzutu pionowego. Oddziaływanie stacji bazowej następuje wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny stacji bazowej. Obszar oddziaływania zamyka się wartościami równoważnej mocy promieniowanej izotropowo z anteny stacji bazowej i ograniczeniami związanymi z ochroną środowiska. W ocenie skarżącej ustalony przez Starostę krąg stron postępowania mieści się w ramach ustawowego znaczenia pojęcia obszaru oddziaływania wyczerpując zakres osób mogących być uznane za strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja kasacyjna wydana przez Wojewodę na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 Kp, organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z art. 138 § 2 Kpa wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziany natomiast w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Wskazać przy tym należy, że stosownie do art. 136 Kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 Kpa. Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 Kpa. Treść przepisu jednoznacznie wskazuje, że zaskarżoną decyzję można uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tylko zaistnienie tych warunków uzasadnia orzekanie kasacyjne. Skorzystanie z tej możliwości musi być wyjątkowe, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym jest orzekanie reformatoryjne. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie dość wyczerpująco zebrał materiał dowodowy oraz wyjaśnił przesłanki, na podstawie których ustalił strony postępowania. Wskazać jednakże należy, że Starosta Powiatowy w uzasadnieniu decyzji z dnia 31 lipca 2009r. uzasadnił w jaki sposób ustalono strony postępowania w oparciu o art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnił nadto dlaczego pewnych osób nie uznał za strony. Z zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, że jakieś konkretne osoby powinny brać udział w postępowaniu, a zostały przez organ I instancji niesłusznie pominięte. Nie jest przy tym w ocenie Sądu wystarczające dla wydania decyzji kasacyjnej stwierdzenie, że organ I instancji nie dość wyczerpująco wyjaśnił sposób ustalenia stron. Kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania wyjaśniającego organu odwoławczego, jako że mieści w ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej. Uchylenie decyzji z tej przyczyny mogłoby być uzasadnione gdyby organ I instancji w ogóle nie wskazał jak ustalił strony, a jednocześnie zachodziłaby w tym zakresie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, a także gdyby organ I instancji pominął jakieś konkretne osoby, które powinny brać udział w sprawie. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził również, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie zgodności projektu budowlanego oraz przedmiotu inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego będącą w danym dniu w obiegu prawnym. Organ odwoławczy nie uzasadnił bliżej tego stanowiska. Nie można zatem dokonać oceny prawidłowości takiego stwierdzenia organu odwoławczego. Wskazać przy tym należy, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że prowadził postępowanie w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu oraz kompletność projektu budowlanego. Postępując zgodnie z tymi przepisami postanowieniem z dnia 5 czerwca 2008r. organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie dokumentacji technicznej. Inwestor wskazane braki uzupełnił w terminie. Organ I instancji uznał projekt budowlany za zgodny z przepisami oraz kompletny. Z uzasadnienia organu I instancji wynika, że dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sprawie której zostało wznowione postępowanie. W związku z tym organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast Wojewoda uchylił to postanowienie, stwierdzając brak podstaw do zawieszenia postępowania. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 §2 Kpa, a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.