II SA/Gd 386/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. J.-K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli ziemnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...]. I. J.–K. (dalej skarżąca) wniosła do Wójta Gminy o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie spowodowania wykonania ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 1 grudnia 2010 r. znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty z 3 lutego 2009 r. nr [...], udzielającej E. K. pozwolenia na budowę. Wójt Gminy pismem z 18 grudnia 2012 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał się za organ niewłaściwy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OW 171/13 rozstrzygając spór o właściwość pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego a Wójtem Gminy, postanowił wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organ właściwy w sprawie objętej wzmiankowanym wnioskiem. Decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o braku podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) – dalej jako "Prawo budowlane". Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał w szczególności, że po dokonaniu oględzin przeprowadzonych w dniu 27 kwietnia 2015 r. na działce nr [...] w K. gm. K. należącej do E. K. (na której uprzednio realizowano prace objęte decyzją Starosty z 3 lutego 2009 r. nr [..]), nie stwierdzono prowadzenia ani wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją budowli ani żadnego obiektu budowlanego. Nie stwierdzono tam wykonania budowli ziemnej, która posiadałaby jakąkolwiek funkcję. Spiętrzeń ziemi znajdujących się na tej działce nie można zdaniem organu uznać za budowle ziemne, nie stanowią one bowiem całości techniczno-użytkowej, ani podstawy pod obiekty lub urządzenia. Skoro w wyniku wykonanych prac nie powstał obiekt budowlany nie można w ocenie organu I instancji zastosować w sprawie art. 48 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 maja 2016 r. nr [..] utrzymał w mocy powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji. Skarżąca w skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzuciła jej: 1. rażące naruszenie art. 48 i art. 3 pkt 6 i 7 oraz 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nawieziona i umocniona na działkę [...] w K., w związku z wykonywaniem prac budowlanych masa ziemna, nie stanowi budowli ziemnej związanej z realizacją planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i usługowego wraz z infrastrukturą, a tym samym przyjęcie, że na wskazanej działce nie powstała budowla ziemna wymagająca usunięcia. 2. naruszenie przepisów procedury administracyjnej – art. 7, 10 i 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) z uwagi na jednostronne, nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy wpływające na treść kwestionowanej decyzji i przyjęcie negatywnych przesłanek art. 48 w związku z art. 3 oraz 41 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Z powyższych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że budowla ziemna wymaga usunięcia w drodze nakazu wydanego przez właściwy organ nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że jako podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji organy wskazały art. 48 Prawa budowlanego. Z treści ust. 1 przywołanego artykułu wynika, że dotyczy on orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (pkt 1) albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (pkt 2). Organy w niniejszej sprawie uznały, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, iż na terenie działki nr [...] w miejscowości K. gmina K. brak budowli ziemnej, która istnieje w kategoriach obiektywnych, co oznacza brak podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Jednakże w ocenie Sądu organy błędnie przyjęły jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powyższy przepis Prawa budowlanego. Dotyczy on bowiem sytuacji gdy obiekt budowlany lub jego część budowany jest bądź został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy albo pomimo wniesienia sprzeciwu. Natomiast w przedmiotowej sprawie bezspornym jest , że do zmiany rzędnych działki przez nawiezienie ziemi doszło na podstawie decyzji z 3 lutego 2009 r., zezwalającej na budowę budynku jednorodzinnego i budynku usługowego tj. przedszkola wraz z budową odcinka sieci wodociągowej z przyłączem wodociągowym oraz zbiornikiem bezprzewodowym na ścieki sanitarne z przyłączem kanalizacji sanitarnej, która została unieważniona decyzją z 2 grudnia 2010 r. Wskazywał na to już Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie postanowieniu z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OW 171/13. Wynika to również z treści zaskarżonej decyzji (str. 3). Zdaniem Sądu powyższa okoliczność przesądza, iż w przedmiotowej sprawie nie będzie miał zastosowania tryb określony w art. 48 Prawa budowlanego, a organy winny orzekać w trybie art. 50 i 51 tej ustawy. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 stanowi o prowadzeniu robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Sąd podziela stanowisko prezentowane w Komentarzu do Prawa Budowlanego - Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II (publ. WK2016), że taka sytuacja będzie np. miała miejsce, gdy inwestor rozpoczął inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a później – w trakcie budowy – stwierdzono zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. nieważność pozwolenia na budowę. W przypadku wyeliminowania pozwolenia na budowę z obrotu prawnego na podstawie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (np. decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę lub uchylającej pozwolenie na budowę w postępowaniu wznowieniowym) inwestor może realizować inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę do czasu, kiedy decyzja eliminująca z obrotu prawnego pozwolenie na budowę stanie się ostateczna – chyba że jej wykonanie zostanie wstrzymane postanowieniem w toku prowadzonego postępowania nadzwyczajnego. Wejście do obrotu prawnego decyzji eliminującej pozwolenie na budowę stwarza pustkę prawną w stosunku do realizowanej inwestycji. W dniu, w którym wskazana wyżej decyzja eliminująca pozwolenie na budowę stanie się ostateczna, inwestor powinien wstrzymać roboty budowlane. Gdyby tego nie zrobił, organ powinien wydać postanowienie w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1. Należy też mieć na uwadze, że przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie posługują się pojęciem obiektu budowlanego tak istotnym z punktu widzenia art. 48 tej ustawy, z którym to terminem związany był zasadniczy argument uzasadniający wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W świetle powyższego zdaniem Sądu wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) orzekł jak w sentencji.