II OW 171/13

|Przewodniczący: |sędzia NSA Jerzy Stelmasiak | Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.), sędzia NSA Małgorzata Stahl, , Protokolant : starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku I. J. z dnia 12 sierpnia 2013 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie nakazu usunięcia ziemi postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w [...] jako organ właściwy w sprawie objętej wnioskiem. Pismem z 12 listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przekazało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wniosek I. J.–K. o rozstrzygniecie negatywnego sporu o właściwość między Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w [...], a Wójtem Gminy [...] w sprawie wydania nakazu usunięcia odpadów. W uzasadnieniu wniosku z 12 sierpnia 2013 r. I. J.–K. (dalej wnioskująca) wyjaśniła, że dnia 10 grudnia 2012 r. wniosła do Wójta Gminy [...] (dalej Wójt) o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie spowodowania wykonania ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] 2010 r. znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Starosty [...] z [...] 2009 r. nr [...], udzielającej E. K. pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego Wójt pismem z 18 grudnia 2012 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB) uznał się za organ niewłaściwy. Wnioskująca wskazała, że powzięła informację, że PINB uznał się za niewłaściwy, jednocześnie wskazując Wójta jako organ właściwy dla rozpoznania niniejszego wniosku. Wyjaśniła, że odpady ziemne składowane przez E. K. są w związku z pracami ziemnymi pod realizację inwestycji. W odpowiedzi na niniejszy wniosek PINB wskazał, że właściwym w sprawie wniosku I. J.–K. o wydanie nakazu usunięcia odpadów jest Wójt. Podniesienie poziomu gruntu przez nawiezienie kruszywa nie stanowi robót budowlanych, a tym samym nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pb bądź Prawo budowlane). Nawiezienie ziemi na własny grunt nie jest zabronione prawnie, o ile nie wywołuje negatywnych skutków dla terenów sąsiednich (np. naruszenie stosunków wodnych). Wójt w odpowiedzi na niniejszy wniosek wskazał, że obecne zagospodarowanie działki nr [...], polegające na zmianie jej rzędnych przez nawiezienie ziemi, związane jest z uzyskanym, a następnie unieważnionym pozwoleniem na budowę. Wszystkie podnoszone we wniosku kwestie, w tym również oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, nadal regulują przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 pb, podlegają rozpatrzeniu i kontroli przez organy nadzoru budowlanego. Organem nadzoru budowlanego jest PINB (art. 80 ust. 2 pkt 1 pb). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Wójt, jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznają się za organy niewłaściwe do rozpoznania wniosku I. J.-K., którym wystąpiła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie spowodowania wykonania ostatecznej decyzji Wojewody z [...] 2012 r. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny może wystąpić strona (art. 22 § 3 pkt 1 kpa). Spór kompetencyjny dotyczy właściwości rzeczowej organu. W źródłowym wniosku I. J.-K. zwróciła się do Wójta o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie spowodowania wykonania ostatecznej decyzji z [...] 2012 r. Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa budowlanego, a w szczególności: zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska; warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych i utrzymania obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a, b pb). Wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, podlega zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 pb). Według orzecznictwa nasyp ziemny mieści się, jako element techniczno-użytkowy, w kategorii obiektu budowlanego. Obiektem budowlanym są również budowle ziemne. Ustawa nie wyjaśnia, co prawda, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury, wykonane z ziemi lub podobnego materiału (wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SA/Gd 1828/00). Konstrukcje typu ziemnego są zaliczane do obiektów budowlanych, co wynika z definicji budowli, zawartej art. 3 pkt 3 pb, wymieniającej jako rodzaj budowli również "budowle ziemne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 27.10.2011 r., II SA/Bd 963/11, Lex nr 1110759). W "budowli ziemnej" podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20.3.2013 r., II SA/Kr 95/13, Lex nr 1301172). Generalna zasadą jest, że art. 82 pb jest przepisem kompetencyjnym, określającym właściwość rzeczową organów administracji architektoniczno-budowlanej (starostów i wojewodów), przy czym ustawodawca zdecydował się na przyjęcie zasady, że właściwym organem w rozumieniu Prawa budowlanego jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, chyba że ustawa stanowi inaczej. A więc kompetencje organów nadzoru budowlanego muszą być wprost w ustawie określone, a nie dorozumiane na podstawie ich charakteru. Art. 83 pb ustala właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego. Analiza listy zawartej w art. 83 ust. 1 pb prowadzi do wniosku, że zadania i kompetencje organów nadzoru budowlanego są związane z działalnością inspekcyjno-kontrolną przebiegu procesu budowlanego oraz utrzymania obiektów budowlanych. Potwierdza to również art. 84 ust. 1 pb, który w pkt 1 tej normy stanowi, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania prawa budowlanego. Należy wskazać, że do zmiany rzędnych działki przez nawiezienie ziemi doszło na podstawie decyzji z [...] 2009 r., zezwalającej na budowę budynku jednorodzinnego i budynku usługowego tj. przedszkola wraz z budową odcinka sieci wodociągowej z przyłączem wodociągowym oraz zbiornikiem bezprzewodowym na ścieki sanitarne z przyłączem kanalizacji sanitarnej, która została unieważniona decyzją z [...] 2010 r. Właściwym do oceny legalności robót polegających na wykonaniu budowli ziemnej z punktu widzenia Prawa budowlanego, jest PINB. Wbrew sugestii I. J.-K., w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odpadem w postaci mas ziemnych, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm., dalej ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach), w stosunku do których wójt winien był wydać decyzję na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (k. 4 akt II OW 171/13). Obecnie obowiązuje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm., dalej uo), która zawiera ścisły katalog tego, co można uznać za odpad (art. 3 uo). Z art. 2 ust. 3 uo wynika, że przepisów niniejszej ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Odpowiednikiem decyzji z art. 34 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach jest decyzja wydawana na podstawie art. 26 ust. 2 uo. W stanie faktycznym wskazywanym w niniejszym wniosku, nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji z art. 26 ust. 2 uo. Z powyższych względów postanowiono wyznaczyć PINB w [...], jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku I. J.-K. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.