II SA/Kr 95/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie NSA Anna Szkodzińska WSA Waldemar Michaldo / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi B.K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 26 października 2012 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala Pismem z dnia 25 czerwca 2007 r., Starosta C. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o dokonanie kontroli działek nr nr [....] w miejscowości [....] przy ul. [....] w związku ze złożoną skargą o samowolnym przystąpieniu do realizacji inwestycji budowlanej polegającym na zmianie (podwyższeniu) rządnych terenu przez nawiezienie na teren rodzimy obcego materiału. W związku z dokonanym zgłoszeniem, w dniu 28 czerwca 2007 r. została przeprowadzona kontrola w terenie, w trakcie której ustalono, iż "na działki nawieziono ziemię z kamieniem. Na działkach nie przystąpiono do realizacji inwestycji z uwagi na zalegającą ziemię działki nie posiadają żadnego zagospodarowania." W dniu 6 lipca 2007 r. do organu nadzoru I instancji wpłynęło oświadczenia M.N. , w którym wnosząca zobowiązała się do likwidacji nasypu ziemi z działek nr nr [....]. Na podstawie dokonanych ustaleń, organ I instancji pismem z dnia 27 sierpnia 2007 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie likwidacji nasypu ziemi na działkach nawiezionej bez pozwolenia na budowę. Następnie, postanowieniem z dnia 10 września 2007 r., znak: [....], organ wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych związanych z budową stacji LPG. Kolejnym pismem z dnia 21 września 2007 r. M.W. [....] poinformowała organ nadzoru, iż w uzyskała decyzję Starosty C. o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego na stację LPG przy drodze wojewódzkiej nr [....] . W dniu 26 września 2007 r. organ I instancji przeprowadził rutynową kontrolę na działach nr nr [....] , w trakcie której ustalono, iż " (...) na działkach jw. nadal znajduje się rozplantowana ziemia i kamień". Następnie, w dniu 16 października 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją nr [....] , znak [....] nakazał wykonanie rozbiórki nasypu ziemnego. Decyzją z dnia 27 listopada 2008 r., znak: [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone rozstrzygniecie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji przeprowadził w dniu 3 kwietnia 2009 r. kontrolę w trakcie której ustalił, iż "(...) na działkach tych nawieziona została duża ilość ziemi z kamieniem i wyrównana w granicach działek wyżej nad poziom drogi ul. [....] . (...) E.N. oświadcza, że ziemia z kamieniem stanowi materiał budowlany który będzie wykorzystany pod inwestycję budowlaną pod zjazd i nie zamierza go usunąć". W dniu 13 maja 2009 r. organ wydał decyzję, którą nakazał inwestorowi zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 23 maja 2011r., znak; [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił skarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego, organ I instancji ponownie przeprowadził w dniu [....] 2011 r. kontrolę wykonanych robót. W trakcie kontroli ustalił, iż "na działkach nr nr [....] w M. zalegają pryzmy ziemi nawiezionej w 2007 roku obecnie są zazielenione i porośnięte trawą i chwastami. W środkowej części tych działek jest nawieziona pryzma kamienia w 2011 roku. Z oświadczenia P. N. wynika, że kamień jest przeznaczony pod zjazd na ww. działki." Decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie nawiezionej ziemi z kamieniem na działkach nr nr [....] w M. przy ul. [....] stanowiącej własność M.W. zam. [....] ul. [....] . W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z ze zm.) w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zalegająca ziemia z kamieniem na działkach nr nr [....] nie posiada żadnego zagospodarowania, co niewątpliwie wskazuje, że nie stanowi obiektu budowlanego. W ocenie organu nawiezienie na grunt ziemi z kamieniem nie jest wystarczające do ustalenia, że na przedmiotowych działkach zostały zrealizowane roboty budowlane, które należy kwalifikować jako obiekt budowlany będący budowlą. Ponieważ żaden przepis prawa materialnego (w tym przypadku ustawy Prawo Budowlane) nie upoważnia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do prowadzenia postępowania bez określonego przedmiotu, organ, dokonując analizy całokształtu materiału dowodowego stwierdził zasadność zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B.K. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w związku z 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 41 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż wykonanie nasypu ziemnego nie jest przygotowaniem terenu pod budowę, zatem nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy czynności te podjęte zostały w celu wzniesienia budowli - stacji LPG, winny być zatem objęte pozwoleniem na budowę. W ocenie odwołującego naruszenie powyższych przepisów nastąpiło także poprzez uznanie, iż nasyp ziemny znajdujący się na działkach nr nr [....] nie jest obiektem budowlanym, a jego usypywanie nie było rozpoczęciem prac przygotowawczych. Na poparcie powyższych twierdzeń odwołujący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2003 r. sygn. akt. II SA/Gd 1828/00, w którym Sąd stwierdził, że obiektami budowlanymi są również budowle ziemne. Tym samym, zdaniem odwołującego, organ I instancji dokonał wadliwej interpretacji pojęcia "budowli" zawartego w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uznając, iż samowolne składowisko ziemi z kamieniami nie ma cech budowli, chociaż budowle ziemne mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Uznanie wytworu działalności M.W. za obiekt budowlany powoduje, że prace z tym związane były robotami budowlanymi. Roboty budowlane bowiem to m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu (art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego). Skoro tak to zasadne było zastosowanie do tej działalności przepisów Prawa budowlanego, które normuje, jak stanowi o tym art. 1 tej ustawy, m.in. działalność obejmującą sprawy budowy obiektów budowlanych. Właścicielka przedmiotowych działek nie otrzymała pozwolenia na nawiezienie ziemi i kamieni, dlatego utworzenie nasypu było niezgodne z prawem. Tak więc zdaniem odwołującego postępowanie niniejsze nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż jego przedmiot (obiekt budowlany) istnieje i należy więc jego zdaniem wyjaśnić, czy roboty budowlane z nim związane zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Umorzenie w takiej sytuacji postępowania narusza przepis art. 105 § 1 k.p.a. Ponadto odwołujący zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 i 11 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego wskutek czego błędnie przyjęto, iż nasyp ziemny nie jest obiektem budowlanym. Wskazując na powyższe zarzuty odwołujący wniósł o zmianę przedmiotowej decyzji i nakazanie M.W. rozbiórki nasypu ziemnego znajdującego się na działkach nr nr [....] , ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższego o chylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 26 października 2012 r. znak: [....] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.). W uzasadnieniu organ zacytował treść art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że czynności wykonane przez inwestora zakwalifikować można w części jako roboty budowlane przygotowawcze, a w pozostałej części, jako roboty niebudowlane, służące jedynie przygotowaniu inwestycji. Dlatego też składowanie materiałów ziemnych, surowców, czy też innych materiałów budowlanych na terenie działki nie stanowi robót budowlanych. Co najwyżej, czynności te można uznać jedynie za roboty przygotowawcze, wykonywane przed rozpoczęciem budowy. Z rozpoczęciem budowy obiektu budowlanego mamy do czynienia tylko wtedy, gdy inwestor wykona co najmniej jedną z prac przygotowawczych, wskazaną w art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, poza zgromadzeniem mas ziemnych na swoich działkach, inwestor dokonał niwelacji terenu, w taki sposób, iż poziom terenu jego działek został wyniesiony w stosunku do działek sąsiednich o 2,5m. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, uznać należy, iż inwestor rozpoczął wykonywanie robót budowlanych. Jak wskazał dalej organ odwoławczy, generalna zasada, określona w przepisach ustawy Prawo budowlane, wskazuje, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Początkowo, inwestor w dniu 22 stycznia 2007 r. uzyskał decyzję Starosty C. pozwolenia na budowę stacji LPG wraz z budynkiem usługowym i infrastrukturą. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Wojewody [....] z dnia 11 kwietnia 2007 r., znak: [....] , [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał ponadto , iż do dnia wydania przez niego decyzji, w związku z podjęciem czynność przez organy nadzoru budowlanego, nie została wydana nowa decyzja o pozwoleniu na budowę stacji LPG. Inwestor legitymuje się natomiast decyzją Nr [....] z dnia 27 kwietnia 2007 r., znak: [....] Starosty C. o pozwoleniu na budowę zjazdu publicznego na stację LPG. O zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych w oparciu o decyzję z dnia 27 kwietnia 2007 r. inwestor zawiadomił organ nadzoru budowlanego, z dniem 26 lutego 2009 r. Dalej organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe w sprawie wykazało, iż inwestor oprócz zgromadzenia materiałów ziemnych na swoich działkach, przystąpił do ich rozplantowania, pomimo, iż nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku poinformowania organów nadzoru budowlanego o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót budowlanych, który to obowiązek wypełnił dopiero pismem z dnia 19 lutego 2009 r. Mając na uwadze powyższe nie można zatem uznać, iż wykonane roboty budowlane, w zakresie, w jakim wykonano prace przygotowawcze związane z niwelacją terenu, zostały wykonane samowolnie, tzn. bez pozwolenia na budowę. Inwestor bowiem przystąpił do wykonywania zjazdu zgodnie z decyzją pozwolenia na budowę z dnia 27 kwietnia 2007 r., chociaż nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku informacyjnego o podjęciu budowy. Organ zaznaczył także, iż zakres wykonanych robót budowlanych (niwelacja terenu), stanowi jedynie część robót przygotowawczych, które umożliwiają wykonanie docelowych robót budowlanych (budowa zjazdu publicznego). Równocześnie organ odwoławczy podkreślił, iż roboty budowlane zostały przerwane na początkowym etapie, w związku z czym, tylko wykonany zakres robót budowlanych przygotowawczych podlega ocenie ich zgodności z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Brak jest jakichkolwiek przesłanek do uznania, iż nawiezienie gruntu i jego rozplantowanie na działkach, naruszyło warunki wydanego pozwolenia na budowę z 27 kwietnia 2007 r. Ponadto zdaniem [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. należy zauważyć, iż budowa zjazdu, pomimo, iż objęta odrębnym pozwoleniem na budowę stanowi część robót w ramach przedsięwzięcia inwestycyjnego, jakim jest budowa stacji gazu LPG. Niemniej organy nadzoru budowlanego, nie są uprawnione do oceny, czy całe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami, ale w ramach posiadanych kompetencji, mogą dokonać oceny legalności faktycznie wykonanych robót budowlanych. W niniejszej sprawie inwestor wykonał jedynie przygotowawcze, które nie są sprzeczne z warunkami wydanego pozwolenia na budowę. Co więcej, art. 41 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane wskazuje, iż roboty budowlane mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Zgodnie z warunkami zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę projektu budowlanego, wykonanie zjazdu wraz z niezbędną infrastrukturą obejmowało wszystkie trzy działki inwestora. Również dlatego wykonanych robót budowlanych przygotowawczych nie można uznać za sprzeczne z warunkami wydanego pozwolenia na budowę. Podsumowując organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w niniejszej sprawie, inwestor legitymuje się ważnym pozwoleniem na budowę, które upoważnia go do wykonania robót przygotowawczych w niezbędnym zakresie do wybudowania zjazdu publicznego. Tym samym organ uznał, iż w sprawie nawiezionej ziemi z kamieniem na działkach nr nr [....] nie doszło do naruszenia przepisów, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo Budowlane celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przygotowawczych do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie, dalsze postępowanie stało się więc bezprzedmiotowe, dlatego też jego umorzenie przez organ I instancji było zasadne. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł B.K. Skarżący zakwestionował zasadność i prawidłowość zaskarżonej decyzji w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 a nadto art. 105 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego w sprawie i umorzenie postępowania. Powyższe działanie zdaniem skarżącego doprowadziło w efekcie do rozstrzygnięcia naruszającego art 28 ust. 1 w związku z 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 41 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wykonanie nasypu ziemnego nie jest przygotowaniem terenu pod budowę, zatem nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy czynności te (podjęte w celu wzniesienia budowli stacji LPG), winny być objęte pozwoleniem na budowę. Naruszenie powyższych przepisów polegało także na przyjęciu, iż nasyp ziemny znajdujący się na działkach nr nr [....] nie jest obiektem budowlanym, a jego usypywanie nie było rozpoczęciem prac przygotowawczych. Zdaniem skarżącego stanowisko organu, iż wykonany przez M.W. nasyp nie jest obiektem budowlanym narusza art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane. W myśl tego przepisu obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Nasyp ziemny mieści się zatem, jako element techniczno - użytkowy, w kategorii obiektu budowlanego Stanowisko takie potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2003 r. o sygn. akt: II SA/Gd 1828/2000. W wyroku tym stwierdzono, że "obiektem budowlanym są również budowle ziemne. Ustawa nie wyjaśnia, co prawda, co należy rozumieć przez budowle ziemne, jednakże można przyjąć, że są to wytwory ludzkiej działalności nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury wykonane z ziemi lub podobnego materiału." W dalszej części skargi skarżący podniósł, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu są robotami budowlanymi, w sytuacji gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy jakiegoś określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ustawy Prawo budowlane albo wówczas, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej i wymagają co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę. Tym bardziej, iż jak to przyznał sam organ, nawiezienie ziemi spowodowało podwyższenie terenu przeznaczonego pod inwestycję o 2,5 m. Tak więc zdaniem skarżącego, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. niezasadnie utrzymał w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w związku z wykonaniem przedmiotowego nasypu. Zgodnie bowiem z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli stało się z jakiegokolwiek powodu bezprzedmiotowe. Postępowanie niniejsze nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż jego przedmiot - obiekt budowlany - istnieje i należy wyjaśnić, czy roboty budowlane z nim związane zostały wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Umorzenie w takiej sytuacji postępowania stanowi naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżący zwrócił także uwagę, że M.W. zobowiązana została do przywrócenia stanu pierwotnego działki poprzez usunięcie nawiezionej ziemi. Gdyby przyjąć stanowisko organu, iż nasyp ziemi nie jest obiektem budowlanym, nie zostałoby wydany nakaz o powyższym brzmieniu, co jednak nie zostało zbadane przez organ w toku postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji ( innego aktu lub czynności ) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 października 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie nawiezionej ziemi z kamieniem na działach nr nr [....] w M . Podstawowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy roboty polegające na nawiezieniu ziemi są robotami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i czy wykonany w wyniku tych robót nasyp, jest budowlą ziemną w rozumieniu pkt 3 powyższego przepisu. W sprawie należy także rozważyć, czy wykonane roboty można zakwalifikować jako prace przygotowawcze do budowy jakiegoś obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 prawa budowlanego. Jak wynika z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, przede wszystkim z protokołów oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, na działki nr nr [....] w M. została nawieziona ziemia z kamieniami. W wyniku dokonanej przez inwestora niwelacji terenu, poziom przedmiotowych działek został zwiększony w stosunku do działek sąsiednich o 2,5 metra. Z czasem nawieziona ziemia została częściowo rozplantowana. Zgodnie z definicją robót budowlanych zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z przepisu art. 41 ust. 1 ww. ustawy wynika natomiast, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. W ust. 2 tego artykułu wymieniono zamkniętą listę prac uznanych za prace przygotowawcze, w tym w pkt 2 wskazano niwelacje terenu. Podkreślić przy tym należy, że w ust. 3 zawarte zostało jednoznaczne stwierdzenie, że prace przygotowawcze mogą być prowadzone jedynie na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. W ocenie Sądu, działania inwestora należy zakwalifikować jako prace przygotowawcze do rozpoczęcia inwestycji (budowy zjazdu). Podkreślić w tym miejscu należy, iż inwestor legitymuje się ostateczną decyzją Starosty C. z dnia 27 kwietnia 2007 r. znak: [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę zjazdu publicznego na stację LPG. Z powyższej decyzja wynika, iż budowa zjazdu (wraz z niezbędną infrastrukturą) obejmuje działkę nr [....] oraz nr [....] . Jest to okoliczność zasadnicza w przedmiotowej sprawie. Wobec bowiem posiadania przez inwestora prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu, nie można czynić inwestorowi zarzutu, by prace przygotowawcze zostały podjęte przez niego w warunkach samowoli budowlanej, lub też by były niezgodne z projektem budowlanym. Prace przygotowawcze, jak sama nazwa wskazuje, stanowią przygotowanie do inwestycji, której realizacja ma się dopiero rozpocząć. Trudno zatem na tym etapie oceniać i przesądzać by wykonywane przez inwestora czynności były niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wobec powyższego, jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, brak jest w przedmiotowej sprawie przesłanek by uznać, iż nawiezienie ziemi i jej rozplantowanie naruszało w jakikolwiek sposób warunki prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Działania inwestora zostały bowiem podjęte w ramach posiadanego przez niego pozwolenia na budowę zjazdu. Odnośnie pozostałych działek na które nawieziono ziemię tj. nr [....] i [....] stwierdzić należy, iż jak wynika ze sporządzonych przez organ I instancji protokołów kontroli, a zwłaszcza z ostatniego protokołu pochodzącego z dnia 14 czerwca 2011 r., na działkach tych w dalszym ciągu zalegają pryzmy ziemi nawiezionej w 2007 r. Z oświadczenia inwestora wynika, iż nawieziona ziemia ma zostać rozplantowana. Podkreślenia wymaga, iż na działach nie stwierdzono podjęcia prac przygotowawczych o których mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, natomiast sam inwestor definitywnie stwierdził, iż na działkach nr nr [....] nie rozpoczęto budowy stacji LPG objętych nieprawomocną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, nie można, w ocenie Sądu przyjąć, by nawiezienie ziemi stanowiło celowe działanie inwestora, zmierzające do rozpoczęcia realizacji inwestycji w postaci budowy stacji LPG. Podkreślić należy, że uzyskana wcześniej przez inwestora decyzja Starosty C. z dnia 22 stycznia 2007 r. nr [....] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji LPG została uchylona decyzją Wojewody [....] z dnia 11 kwietnia 2007 r. i do chwili obecnej nie została wydana nowa decyzja. Chociaż, jak wynika z okoliczności przedmiotowej sprawy, budowa zjazdu nie jest samoistną inwestycją w tym znaczeniu, iż jest częścią całego przedsięwzięcia jakim jest budowa stacji LPG, to jak słusznie wskazał organ odwoławczy, organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania, czy całe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z prawem, lecz mogą dokonać oceny legalności faktycznie wykonanych robót. W tym miejscu odnieść należy się także do stanowiska skarżącego, który podniósł, iż roboty ziemne są robotami budowlanymi (...) wówczas gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Otóż z przedstawionych powyżej wyników kontroli przedmiotowych działek jak również ze stanowiska inwestora wynika w sposób jednoznaczny, iż na działkach tych nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji inwestycji (budowy stancji LPG). Tym samym stwierdzić należy, że brak jest podstaw by uznać, iż nawiezienie ziemi na działki nr [....] i [....] stanowiło jakieś roboty budowlane, czy też prace przygotowawcze, które z kolei mogłoby podlegać kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego. Na marginesie zaznaczyć należy, iż nawiezienie ziemi, mogłoby hipotetycznie stwarzać zagrożenie dla nieruchomości sąsiednich poprzez zmianę stosunków wodnych na gruncie, jednakże orzekanie w takim przedmiocie nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, lecz do organów gminy. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu, iż nasyp ziemny stanowi budowlę ziemną, a więc jest obiektem budowlanym (na wybudowanie którego koniczne jest posiadanie decyzji o pozwoleniu na budowę) należy odwołać się do definicji obiektu budowlanego znajdującej się w art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazany przepis stanowi, iż za obiekt budowlany uznaje budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (a), budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (b) oraz obiekt małej architektury (c). Z kolei budowlą, w świetle art. 3 pkt 3 ustawy jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że powstały nasyp jest budowlą ziemną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela pogląd Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Rzeszowie przedstawiony w wyroku z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 731/07, że potoczne rozumienie określenia budowla ziemna (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Budowla taka jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. w spawie II OSK 813/06 wskazał, że budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym musi to być obiekt budowlany. Ażeby za taki mógł zostać uznany, musi spełniać warunki określone w art. 3 pkt 1 lit. b, czyli stanowić całość techniczno – użytkową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 353/12 wskazał przykładowo, że taką całość techniczno – użytkową, nawet jeżeli nie ma dodatkowych instalacji czy urządzeń, stanowi np. wał przeciwpowodziowy lub nasyp ziemny realizowany w określonym celu. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rozplantowaniem wcześniej nawiezionej ziemi. Nie sposób w takiej sytuacji przyjąć, by ziemia ta stanowiła jakąś całość techniczno-użytkową. Oceny tej nie zmienia także okoliczność, że działki na które nawieziono ziemię są obecnie usytuowane wyżej od działek sąsiednich. Podzielenie stanowiska skarżącego, jak zasadnie stwierdził Sąd w powołanym powyżej wyroku sygn..akt. II SA/Ke 353/12 z dnia 29 czerwca 2012 r., doprowadziłoby do wniosku, że każdą działkę gruntu z nawiezioną rozplantowaną ziemią należałoby traktować jako budowlę. Ponadto zaznaczyć należy, że jak wynika z oględzin przedmiotowych działek wykonanych przez organ I instancji oraz z załączonego materiału fotograficznego zalegająca ziemia nie posiada do chwili obecnej żadnego zagospodarowania. Tym bardziej więc trudno mówić by stanowiła jakąś budowlę. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uznał, że w wyniku działania objętego niniejszym postępowaniem nie powstał żaden obiekt budowlany, natomiast wykonane przez inwestora czynności polegające na zawiezieniu ziemi i zniwelowaniu terenu stanowią czynności przygotowawcze wykonane zgodnie z prawem, w ramach posiadanego pozwolenia na budowę. Powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W orzecznictwie wskazuje się, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Umorzenie postępowania administracyjnego jest zatem zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ administracji publicznej wydając decyzję o umorzeniu postępowania nie załatwia sprawy co do istoty, ale kończy ją w sposób wskazany w cytowanym przepisie z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, LEX nr 82196). Reasumując, w ocenie Sądu prawidłowo w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego umorzyły postępowanie, uznając, iż wykonane na działce nr [....] roboty nie naruszyły warunków wydanego pozwolenia na budowę zjazdu z 27 kwietnia 2007 r., jak również że samo nawiezienie ziemi na działki nr nr [....] nie wystarcza by czynność taką zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające kontroli organów nadzoru budowlanego. Prawidłowo również organy stwierdziły, iż nawieziona ziemia nie stanowi budowli. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddalenie skargi.