II SA/Gd 389/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie WSA Jolanta Górska NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant llona Panic po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2002r., nr [...] w przedmiocie gwarantowanego zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 21 czerwca 2000r., nr [...]. II SA/Gd 389/02 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia 21 czerwca 2000 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uchylił z dniem 9 maja 2000 r. decyzję nr [...] z dnia 29 maja 2000 r. dotyczącą przyznania B. J. gwarantowanego zasiłku okresowego oraz opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Jednocześnie organ orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w miesiącu maju 2000 r. w kwocie 294,40 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art.45 ust. 2a w związku z art.31 ust. 4d, art.43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 31 ust. 4d ustawy o pomocy społecznej gwarantowany zasiłek okresowy przysługuje osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych i która w dniu jego utraty oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do dnia ukończenia przez nie szkoły podstawowej, nie dłużej jednak niż do 15 roku życia. Składając wniosek o przyznanie w/w świadczenia B. J. podała, że zamieszkuje w lokalu przy ul. C. [...], gdzie przeprowadzony został wywiad środowiskowy, na podstawie którego przyznano wnioskowane świadczenie. Organ I instancji stwierdził, że w miesiącu czerwcu 2000 r. ujawniono, że wnioskodawczyni zamieszkuje razem z M. K. w użyczonym mieszkaniu przy ul. R. nr [...], a zatem nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. Organ ustalił, że opisany wyżej lokal jest faktycznym miejscem zamieszkania B. J. od 1997 r. Ponadto wysokość opłat z tytułu eksploatacji użyczonego mieszkania jest potwierdzeniem zamieszkiwania w nim wieloosobowej rodziny. Organ I instancji podkreślił również fakt wystąpienia rażących dysproporcji między wielkością ujawnionego dochodu w oświadczeniu a rzeczywistą sytuacją niemożliwą do ustalenia wobec nieujawnienia wszystkich dochodów. B. J. w swoim oświadczeniu wskazała, że jedyny jej dochód stanowi zasiłek rodzinny pobierany na dwoje dzieci w kwocie 70,60 zł a z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego wynika, że regularnie uiszcza opłaty mieszkaniowe wielokrotnie przekraczające podany dochód. W związku zatem z podaniem nieprawdziwych informacji w oświadczeniu, które stanowiły podstawę przyznania pomocy uznano, że pobrany w miesiącu maju 2000 r. gwarantowany zasiłek okresowy jest świadczeniem nienależnie pobranym, gdyż B. J. nie spełnia ustawowych kryteriów do przyznania i pobierania w/w świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. J. opisując swoją sytuację życiową i polemizując z oceną stanu faktycznego dokonaną przez organ orzekający w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 stycznia 2002 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymano w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości jego uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że niniejsza sprawa pozostaje w ścisłym związku z rozpoznanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprawami o sygn. akt: [...], [...], [...], a zebrany w wymienionych sprawach materiał dowodowy został wzięty pod uwagę także przy rozpoznawaniu sprawy B. J. Zgodnie z art. 31 ust. 4a ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 – przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy, jeżeli w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do dnia ukończenia szkoły podstawowej i gimnazjum, nie dłużej jednak niż do 15 roku życia, a od dnia 1 września 2001 r. nie dłużej niż do 16 roku życia z zastrzeżeniem ust. 4d. Prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego nie przysługuje w przypadku upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do którego osoba uprawniona nabyła prawo w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Zasiłek przysługuje, jeżeli osoba uprawniona wystąpiła z wnioskiem o jego wypłatę nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Po przeprowadzeniu postępowania (wywiad środowiskowy z dnia 25 maja 2000 r. – w aktach organu I instancji) decyzją z dnia 29 maja 2000 r. B. J. został przyznany gwarantowany zasiłek okresowy na okres 5 miesięcy i 20 dni. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskodawczyni spełnia przesłanki od których uzależnione są świadczenia (samotne wychowywanie dziecka do lat 15) w związku z czym orzeczono o przyznaniu świadczenia. Następnie w miesiącu czerwcu, w związku z rozpoznawaniem wniosków M. K., ustalono, iż B. J. zamieszkuje w mieszkaniu przy ul. R. nr [...]. Ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji znalazły, w ocenie Kolegium, potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, wyrazem czego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt [...]. Szczegółowe omówienie przesłanek – w tym także powodów uznania, iż B. J. oraz M. K. prowadzili w miesiącach maj – czerwiec wspólne gospodarstwo domowe – zawarte zostało w uzasadnieniu wskazanej decyzji i nie ma potrzeby powtarzania go ponownie. Reasumując, organ odwoławczy uwzględniając także poprzednie sprawy, podzielił wniosek organu I instancji, iż B. J. nie prowadziła samodzielnego gospodarstwa domowego, a zatem i nie mogła samotnie wychowywać dziecka (dzieci). Tym samym nie spełniała przesłanki uprawniającej do uzyskania gwarantowanego zasiłku okresowego o jakiej mowa w art. 31 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, a informacje jakich udzieliła w trakcie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 25 maja 2000 r. nie były zgodne z prawdą. Stosownie do art. 34 ust. 4a świadczenia nienależnie pobrane (tzn. świadczenia pieniężne uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji w dokumentach oraz nie poinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej – art. 2a ust. 1 pkt 6 ustawy) podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji była prawidłowa i zgodna z przepisami, a zatem brak było podstaw do jej uchylenia lub zmiany. B. J. wniosła skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wskazywała, że zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Skarżąca ponownie zakwestionowała ustalenia organów administracji dotyczące prowadzenia wspólnego gospodarstwa z M. K. oraz wspólnego z nim zamieszkiwania. Podkreśliła, że jest właścicielką domu jednorodzinnego położonego w T. przy ulicy C. [...], w którym zamieszkuje z dziećmi i chorą matką, a w mieszkaniu, które na podstawie umowy użyczenia zajmuje M. K. przebywa często z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad w/w, który jest inwalidą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 31 ust. 4a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (jednol. tekst Dz. U. z 1998 r., Nr 64, poz. 414 ze zm.) – osobie, która utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych, pobieranego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, z powodu upływu okresu jego pobierania, a dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 – przysługuje gwarantowany zasiłek okresowy, jeżeli w dniu utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w okresie pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego samotnie wychowuje co najmniej jedno dziecko do dnia ukończenia szkoły podstawowej i gimnazjum, nie dłużej jednak niż do 15 roku życia, a od dnia 1 września 2001 r. nie dłużej niż do 16 roku życia z zastrzeżeniem ust. 4d. Prawo do gwarantowanego zasiłku okresowego nie przysługuje w przypadku upływu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych, do którego osoba uprawniona nabyła prawo w wyniku zaliczenia okresu pobierania gwarantowanego zasiłku okresowego. Zasiłek przysługuje, jeżeli osoba uprawniona wystąpiła z wnioskiem o jego wypłatę nie później niż w terminie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, lub 30 dni od dnia otrzymania decyzji urzędu pracy o ustaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Stosownie do art. 2a ust. 1 pkt 1a tej ustawy przez osobę samotnie wychowującą dziecko rozumie się osobę gospodarującą z dzieckiem pozostającym pod jej opieką i na jej wyłącznym utrzymaniu, nawet jeśli otrzymuje alimenty. Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowił fakt, czy B. J. jest osobą samotnie wychowującą dziecko. W uchwale składu 5 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPK 4/2003, podjętej w oparciu o zbliżony stan faktyczny Sąd stwierdził, że: "Trudno zakładać, iż celem ustawodawcy było pozbawienie rodzica sprawującego wyłączną pieczę nad dzieckiem do lat 7, prawa do gwarantowanego zasiłku okresowego, z tego tylko powodu, iż inne dziecko (członek rodziny) otrzymuje alimenty bądź zasiłek rodzinny. Byłby on sprzeczny z celami i zasadami polityki społecznej Państwa wyrażonymi w art. 71 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jak również w art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oprócz argumentów natury celowościowej, przeciwko przytoczonemu wyżej poglądowi przemawiają także argumenty o charakterze normatywnym wynikające z wykładni systemowej. W myśl ogólnej zasady, ustalenie znaczenia i treści określonej normy prawnej nie powinno być sprzeczne z innymi przepisami prawa w danej gałęzi prawa lub całym systemie prawa. Definiując pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko ustawodawca posłużył się między innymi takimi zwrotami jak "opieka" i "wyłączne utrzymanie". W ustawie o pomocy społecznej, zwrotom tym nie nadano szczególnego znaczenia. Skoro odnoszą się one do dziecka i osoby sprawującej nad nim opiekę, zasadnym jest przy wyjaśnieniu ich znaczenia odwołanie się do przepisów regulujących stosunki między rodzicami a dziećmi, zawartych w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. 1964 r. Nr 9 poz. 59 ze zm.), zwanej dalej kro. W myśl art. 92 i art. 95 § 1 kro, dziecko pozostaje aż do pełnoletności pod władzą rodzicielską rodziców, która w szczególności obejmuje obowiązek wykonywania pieczy nad osobą dziecka oraz jego wychowywania. Także na rodzicach, stosownie do treści art. 133 kro, spoczywa obowiązek alimentacyjny, chyba że dochody z majątku dziecka wystarczają na pokrycie kosztów jego utrzymania i wychowania. W przypadku rozpadu małżeństwa, sąd rodzinny i opiekuńczy, powierza pieczę nad dzieckiem jednemu z rodziców ustalając w jakim zakresie każde z nich ma ponosić koszty utrzymania i wychowania dziecka. Inne podmioty, zobowiązane są do alimentacji małoletniego dziecka, tylko wówczas, gdy rodzice nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od nich na czas środków potrzebnych na utrzymanie nie jest możliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami, Ten hipotetyczny obowiązek alimentacyjny innych podmiotów, musi być jednak skonkretyzowany w orzeczeniu sądu. Oznacza to, iż do czasu wydania takiego orzeczenia obowiązek utrzymania dziecka spoczywa wyłącznie na jego rodzicach. W takim też znaczeniu należy rozumieć zwrot "na wyłącznym utrzymaniu" użyty w definicji osoby samotnie wychowującej dziecko w art. 2a ust. 1 pkt 1a ustawy o pomocy społecznej. Zasadnicze elementy definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, z uwzględnieniem postanowień Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obejmują osobę, na której, w znaczeniu prawnym, spoczywa obowiązek opieki i utrzymania dziecka. To zaś, że jest to osoba samotna i na jej wyłącznym utrzymaniu jest dziecko, wynika z faktu, iż nie zamieszkuje z nią wspólnie i nie gospodaruje inna osoba zobowiązana do opieki i utrzymania dziecka. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż osoba sprawująca wyłączną opiekę nad dzieckiem do lat 7, pozostającym na jej utrzymaniu, w sytuacji, gdy zamieszkuje i gospodaruje także z dorosłym dzieckiem (innym członkiem rodziny) posiadającym własne dochody, zachowuje status osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 2a ust. 1 pkt 1a ustawy o pomocy społecznej, co pozwala jej ubiegać się o gwarantowany zasiłek okresowy, o jakim mowa w art. 31 ust. 4a tej ustawy. Dochody dorosłego dziecka (innego członka rodziny) będą o tyle rzutowały na możliwość przyznania gwarantowanego zasiłku okresowego, o ile spowodują przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego rodziny". Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w całości podziela ten pogląd. Za błędne uznaje przyjęcie przez organ administracji, iż wnioskodawczyni nie była osobą samotnie wychowującą dziecko. Ponadto wskazać należy, że nawet fakt wspólnego zamieszkiwania z inną osobą nie może świadczyć o wspólnym gospodarowaniu. Zgodnie z art., 2a ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy o pomocy społecznej za rodzinę uważa się osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Udowodnienia zatem wymagał fakt nie tylko wspólnego zamieszkiwania, ale również gospodarowania, albowiem przesłanki te muszą być spełnione łącznie, aby można było mówić o "rodzinie" w kontekście ustawy o pomocy społecznej. W ocenie sądu w toku postępowania organ administracji uchybił obciążającym go z mocy art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. obowiązkom wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a naruszenie przepisów postępowania mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując sprawę ponownie należy mieć na względzie następujące okoliczności: z dniem 1 maja 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593), która w art. 160 postanowiła, że traci moc ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej. W art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. przewidziano, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej ustawy. Ponieważ rozpoznawana sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, wobec jej uchylenia niniejszym wyrokiem na skutek kontroli zgodności z prawem do oceny zasadności wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku okresowego gwarantowanego stosować należy przepisy dotychczasowe, to jest ustawy z dnia 29 listopada 1990 r., przy czym nie dłużej niż do dnia 1 maja 2004 r., o ile skarżąca odpowiadać będzie w tym okresie ustawowym przesłankom wynikającym z przepisu art. 31 ust. 4a wskazanej ustawy. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji winien dokonać szczegółowych ustaleń w kwestii sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej kładąc nacisk na ustalenie, czy B. J. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z M. K. Natomiast ewentualne przyznanie świadczenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy od dnia 1 maja 2004 r. należy rozpatrywać na zasadach wynikających z ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), która w art. 59a reguluje sytuację osób otrzymujących zasiłek gwarantowany okresowy na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej do dnia wejścia w życie ustawy. Ponadto wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej nie zawierały podstaw do nałożenia w formie decyzyjnej obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.