II SA/Gd 389/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Wojewody z dnia 11 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego L. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 11 marca 2020 r., nr [..], którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 grudnia 2018 r., nr [..], i orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: A., podjęła rokowania zmierzające do uzyskania zgody L. M., a po przejściu współwłasności na E. A. – zgody nowego współwłaściciela i L. M., współwłaścicieli działki nr [..], obręb nr [..], położonej w G., na udostępnienie jej w celu budowy gazociągu średniego ciśnienia. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się m.in. notatka służbowa z dnia 28 sierpnia 2015 r. i z dnia 17 marca 2016 r. oraz pismo z dnia 5 lutego 2016 r. L. M. poinformował Spółkę, że L.M. nie jest już współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości. Strony nie doszły do porozumienia, w wyniku czego wnioskiem z dnia 16 maja 2018 r. A. wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb [..], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [..], stanowiącej współwłasność E. A. i L. M. W toku postępowania inwestor wyjaśnił, że projektowana długość przejścia gazociągu przez nieruchomość na działce nr [..] wyniesie 108,7 m zgodnie z mapą sytuacyjno- wysokościową z zaznaczoną lokalizacją sieci gazowej. Wskazano także, że z planowanej inwestycji korzystać będzie społeczność lokalna (gminna) oraz, że "na obecną chwilę przyłączeniem do projektowanej sieci gazowej zainteresowany jest jeden klient (została z nim zawartą umowa przyłączeniowa), jednak zgodnie z załączoną do wniosku mapą widać możliwość przyłączenia kolejnych odbiorców gazu, tj. działki nr [..] czy [..]". Decyzja z dnia 20 grudnia 2018 r., Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], obręb ewidencyjny nr [..], położonej w G. przy ul. W., stanowiącej współwłasność L. M. oraz E. A., poprzez udzielenie inwestorowi A., zezwolenia na wybudowanie gazociągu średniego ciśnienia o długości 108,7 m przechodzącego przez działkę, o parametrach dn 63 PE na głębokości 1,0 m poniżej poziomu terenu. W uzasadnieniu wskazano, że materialnoprawnymi przesłankami prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami są realizacja celu publicznego, zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak uzyskania zgody właściciela. Organ stwierdził, że inwestor nie uzyskał zgody właściciela działki na budowę gazociągu ś/c dn 63 PE oraz, że planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Prezydent uznał także, że inwestycja należy do katalogu zadań, o których mowa w przepisie 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ma ona jednak charakter indywidualny, gdyż podłączony do gazociągu ma zostać jeden odbiorca, z którym została zawarta tzw. umowa przyłączeniowa. Inwestor oświadczył co prawda, że istnieje możliwość podłączenia kolejnych nieruchomości, działek nr [..] i nr [..], które bezpośrednio sąsiadują z działką objętą wnioskiem, to z dokumentacji dotyczących rokowań wynika, że właściciele okolicznych działek, sąsiedzi działki nr [..], nie są zainteresowani odbiorem gazu, czyli realizacją przyłączy. Spółka nie wykazała, że z planowanego przedsięwzięcia będzie korzystać więcej odbiorców. Organ zauważył także, że rokowania były prowadzone na początku jako budowa gazociągu ś/c dn 63 PE (pismo z dnia 5 lutego 2016 r.), następne rokowania dotyczyły budowy przyłącza gazu ś/c dn 63 PE. Zdaniem organu planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, albowiem nie spełnia wymogów z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpoznając odwołanie inwestora decyzją z dnia 11 marca 2020 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta w całości i orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], położonej w obrębie [..], gmina G., stanowiącej współwłasność E. A. i L. M., poprzez udzielenie A., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez ww. nieruchomość gazociągu średniego ciśnienia ś/c dn 63 o długości 108,7 mb i strefie kontrolowanej o szerokości 1 m, po 0,5 m na stronę od osi gazociągu wyznaczając na czas budowy: strefę montażową o szerokości maksymalnie 7 m oraz powierzchnię zajęcia wynoszącą 760,9 m2. Przebieg gazociągu oraz obszar ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości zgodny jest z załącznikiem graficznymi nr 1 stanowiącym integralną część decyzji. Wojewoda uznał, że przedmiotem wniosku inwestora jest inwestycja celu publicznego. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami cel publiczny stanowi m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponadto, w ocenie organu, realizowanie sieci gazowej nawet na krótkim odcinku jest działaniem o znaczeniu lokalnym, niezależnie bowiem od tego, ile osób skorzysta z planowanego gazociągu, jego realizacja należy do spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspokajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych dla funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Choć projektowany gazociąg dotyczy obecnie jednego odbiorcy paliwa gazowego, to jednak pośrednio dotyczy większej części społeczności lokalnej, zwłaszcza, że w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości znajdują się jeszcze inne nieruchomości niezabudowane, które w przyszłości będą mogły korzystać ze zrealizowanego odcinka sieci, albowiem projekt rozbudowy sieci gazowej przewiduje możliwość przyłączenia w przyszłości sąsiednich nieruchomości. Jak wynika z załącznika graficznego do wniosku inwestora rozbudowa sieci została zaprojektowana perspektywicznie, tak aby realne możliwości wykonania przyłączy stworzono dla większej grupy potencjalnych odbiorców, niż tylko właściciel działki nr [..]. Należy więc uznać, że rozbudowa sieci gazowej będąca przedmiotem postępowania spełnia znamiona celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego polegające na: a) błędnej wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe uznanie, że inwestycja odpowiada ustawowej definicji inwestycji celu publicznego oraz realizuje cel publiczny zdefiniowany w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, choć stanowi ona wyłącznie realizację celu prywatnego, zaś sam charakter inwestycji nie przesądza o jej publicznym celu; b) błędnej wykładni przepisu art 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zakwestionowanie prawa skarżącego do zagospodarowania działki nr [..] w sposób chroniący jego interes i jednocześnie nienaruszający interesu publicznego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przedłożenia prywatnego interesu właściciela działki sąsiedniej nad interesem skarżącego, co dodatkowo doprowadziło do obrazy przepisów art. 64 ust 3 oraz art 21 ust 2 Konstytucji RP; c) błędnej wykładni art 124 ust 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wadliwe ustalenie, że w sprawie doszło do spełnienia wszelkich przesłanek warunkujących udzielenie zezwolenia, w tym w szczególności, że planowana inwestycja stanowiła będzie inwestycję celu publicznego, oraz, że wypełniono obowiązek przeprowadzenia rokowań; 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego: a) art. 7, art 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak realnego dążenia do wyjaśnienia prawdy obiektywnej, brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego, w tym min. poprzez niedokonanie oceny składanych przez inwestora oświadczeń o publicznym charakterze inwestycji, prawidłowości prowadzonych rokowań oraz treści składanych przez skarżącego oświadczeń. b) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie polegającej na pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. W uzasadnieniu wskazano, że jakkolwiek budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń służących m.in. do przesyłania lub dystrybucji gazów zaliczana jest do celów publicznych, to posiadanie przez inwestycję znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego jako przesłanki inwestycji celu publicznego oznacza, że powinna realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołujący się na cel publiczny powinien zatem każdorazowo wykazać w złożonej dokumentacji, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego). Tymczasem planowana inwestycja dotyczy przyłączenia jednego nowego odbiorcy i hipotetycznej możliwości przyłączenia kolejnych odbiorców, tj. działki nr [..] i [..]. Tak określony zakres inwestycji uzasadnia twierdzenie, że nie ma ona charakteru inwestycji publicznej i nie ma służyć lokalnej społeczności. Zdaniem skarżącego każdorazowa ocena znaczenia inwestycji powinna uwzględniać okoliczności sprawy. Skarżący zaznaczył również, że zarówno z działki sąsiedniej, jak i z działek nr [..] czy [..] możliwe jest przyłączenie do już istniejącej sieci gazowej bez konieczności tak daleko idącego obciążania nieruchomości skarżącego. Wojewoda okoliczność tę całkowicie pominął. Ponadto, skarżący zaprzeczył, by doszło do przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art 124 ust. 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych zastosowanie przez ustawodawcę w art. 124 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymogu, by udzielenie zezwolenia, o którym mowa w jej art. 124 ust. 1, poprzedzały rokowania, a nie np. złożenie przez inwestora właścicielowi nieruchomości oferty, musi być rozumiane precyzyjnie. Wniosek składany w tym trybie muszą poprzedzać rzeczywiste negocjacje, a nie tylko jednostronna propozycja dotycząca treści proponowanej umowy. Wojewoda nie dokonał w tym przedmiocie prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, co narusza postanowienia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 29 lipca 2020 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego, ponieważ ma charakter perspektywiczny i ma na celu zapewnienie dostępu do gazu dla całej społeczności na obszarze na północ od ul. W., który dotychczas nie miał możliwości przyłączenia do sieci gazowej. Planowany gazociąg na działce skarżącego ma być odnogą gazociągu posadowionego na ul. W. i stanowić łącznie sieć gazową zaopatrującą w gaz mieszkańców całego Ś. Wskazano także, że nie jest prawdą, iż na obszarze, na którym planowana jest inwestycja, znajduje się już inna sieć gazowa i że działka, do której zaplanowane jest przyłączenie, czy działki nr [..] i [..] mają możliwość przyłączenia do takiej sieci. Na tych działkach nie znajduje się żaden gazociąg. Urządzenie położone na działce nr [..] to przyłącze gazowe DN 32 i nie jest możliwe zaopatrzenie w gaz ww działek poprzez to przyłącze, chyba że wybudowałoby się przyłącze przebiegające przez kilka kolejnych działek, w tym działkę skarżącego. Planowana inwestycja jest zatem najbardziej optymalnym z możliwych rozwiązań. Wskazano przy tym, że nie praktykuje się budowy przyłącza od wcześniej poprowadzonego przyłącza, gdyż może to być uznane za obejście przepisów dotyczących gazociągów. Wskazując także na inne okoliczności inwestor stwierdził, że jedyną możliwością przyłączenia działek do gazociągu jest poprowadzenie go przez działkę skarżącego. Stwierdzono także, że nieprawdziwe są twierdzenia skargi dotyczące nieprzeprowadzenia rokowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w całokształcie jej zarzutów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Wojewody doprowadziła Sąd do wniosku, że decyzja ta narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą obu rozstrzygnięć podjętych w niniejszej sprawie jest przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej, u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z przepisu art. 124 u.g.n. wynika, że ustawodawca umożliwia przymusowo, a więc wbrew woli właściciela nieruchomości, zrealizowanie inwestycji celu publicznego, w sytuacji, gdy nie wyraża on na to zgody. Celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie, albo też którędy konkretnie będzie przebiegać. Kwestie te powinny być sprecyzowane uprzednio, albo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie umożliwiać realizację inwestycji celu publicznego, w razie braku porozumienia z właścicielem nieruchomości. Decyzja ta daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 u.g.n. możliwe jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek: 1. planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n., 2. ograniczenie ma być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3. właściciel nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają udokumentowane rokowania pomiędzy inwestorem a właścicielem. W ocenie Sądu, przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w rozumieniu art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zostały w niniejszej sprawie prawidłowo zweryfikowane. Przyczyna wadliwości zaskarżonej decyzji leży w przedwczesnym, opartym na niepełnym materiale dowodowym, przypisaniu inwestycji charakteru inwestycji celu publicznego oraz w nieprawidłowym określeniu obszaru objętego ograniczeniami w korzystaniu. Kwalifikacja przedmiotowej inwestycji stanowiła istotę rozbieżności pomiędzy skarżącym a Wojewodą. W myśl art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293), zwanej dalej u.p.z.p., zawierającego definicję legalną inwestycji celu publicznego - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym, a także krajowym, oraz metropolitalnym bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n. jednym z celów publicznych jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W świetle powyższych przepisów nie każde zamierzenie inwestycyjne realizujące cele wymienione w art. 6 u.g.n. stanowi w każdym przypadku inwestycję celu publicznego, gdyż konieczne jest jeszcze, aby spełniało ono warunki przewidziane w art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Inwestor musi więc wykazać, że projektowana inwestycja spełnia łącznie przesłanki określone w powołanych wyżej przepisach, aby można było stosować regulacje prawne właściwe dla lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzje tego rodzaju wydawane są na zasadzie pewnego wyjątku, którego nie można stosować w sposób rozszerzający ani domniemywać. Regułą jest bowiem podejmowanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast inwestycja celu publicznego powinna być nakierowana na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym. Inwestor powołując się na cel publiczny inwestycji powinien być więc gotowy na jego wykazanie, że jej realizacja nie będzie stanowić wyłącznie zaspokojenia interesu prywatnego - indywidualnego czy grupowego (por. wyroki NSA z 23 maja 2017 r., II OSK 2407/15, LEX nr 2468904, z dnia 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1731/19, LEX nr 3058965). W ocenie Sądu, w świetle ujawnionych szczególnych okoliczności faktycznych istniała potrzeba skrupulatnego wyjaśnienia specyfiki planowanego przedsięwzięcia, które pomimo tego, że zmierza do stworzenia warunków włączenia do sieci gazowej tylko kilku nowych odbiorców, według inwestora stanowi działanie o znaczeniu lokalnym i jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Z dokumentacji przedłożonej przez inwestora oraz z jego wyjaśnień wynika, że nowy fragment sieci gazowej ma umożliwić przyłączenie działek nr [..], [..] oraz działki, której numeru ewidencyjnego nie wskazano, z której właścicielem inwestor zawarł już umowę przyłączeniową. Z mapy załączonej do pisma wyjaśniającego inwestora z dnia 20 lipca 20198 r. wynika, że tą trzecią działką jest działka nr [..]. W tej sytuacji, dla wykazania publicznego charakteru planowanej inwestycji należało wyjaśnić i dokładnie opisać stan zagospodarowania działek nr [..] i nr [..], w tym ich aktualne zaopatrzenie w infrastrukturę techniczną. Wymagało to szczegółowego wyjaśnienia, do jakich rodzajów sieci działki te są podłączone, a jakie potrzeby w zakresie dostępu do infrastruktury są jeszcze niezaspokojone. Istotne przy tym jest, że potrzeby te należy pojmować obiektywnie w świetle całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a nie uzależniać od aktualnego, subiektywnego nastawienia do inwestycji członków społeczności lokalnej. Z przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w tym z map dołączanych do akt przedstawiających graficznie przebieg i zasięg planowanej inwestycji oraz jej otoczenie (m.in. działki nr [..]-[..]) nie wynika, w jakie sieci infrastruktury teren ten jest wyposażony, do jakich sieci poszczególne działki mają dostęp. Mapy te, jeśli nawet przedstawiają przebieg istniejących sieci, to nie są one opatrzone żadnymi wyjaśnieniami w tym zakresie, nie mają oznaczeń, ani legendy. Nie można zatem na ich podstawie ustalić, do jakich sieci infrastrukturalnych działki nr [..] i [..] mają dostęp, a przede wszystkim wykluczyć, że nie ma możliwości przyłączania ich do istniejącej infrastruktury gazowej bez potrzeby budowy nowego jej fragmentu kosztem działki nr [..]. Zdaniem Sądu, wyjaśnień w tym zakresie zabrakło w toku postępowania administracyjnego, czego potwierdzeniem są zastrzeżenia skargi oraz odpowiadające im argumenty inwestora. Stanowisko żadnej ze stron jednak nie zostało w jakikolwiek sposób potwierdzone. Powyższe okoliczności wymagają zatem ponownego ustalenia w celu zweryfikowania potrzeby podłączenia działek nr [..] i [..] do planowanego rurociągu gazowego. Zakresem wyjaśnień należy objąć również możliwość podłączenia wskazanych działek do gazociągu poprzez urządzenie zlokalizowane na działce nr [..], o którym wspomniał inwestor. Jeśli bowiem założeniem inwestora jest umożliwienie szerszego dostępu do sieci więcej niż tylko jednej działce, to należało wykazać przynajmniej obiektywną potrzebę dostępu do sieci gazowej pozostałych działek. Według Sądu, w niniejszej sprawie nie można a limine wykluczyć uznania planowanej inwestycji za inwestycję celu publicznego. Planowany fragment rurociągu gazowego ma stanowić nowy element istniejącej już sieci gazowej położonej przy jednej z głównych ulic Ś. – ul. W., zaopatrujący w gaz mieszkańców całego Ś. W razie ustalenia, że działki nr [..] i [..] nie mają aktualnie możliwości podłączenia do sieci gazowej, realizacja przedmiotowej inwestycji stworzy im warunki podłączenia do takiej sieci. Przy czym niewielka liczba beneficjentów inwestycji nie może zdyskwalifikować jej jako inwestycji celu publicznego, gdyż do takiego wnioskowania nie uprawnia dyspozycja art. 2 pkt 5 u.p.z.p. Przy ocenie publicznego charakteru inwestycji w niniejszym postępowaniu pominięto specyficzne uwarunkowania zabudowy i zagospodarowania tego obszaru, zlokalizowanego w sąsiedztwie pasa technicznego brzegu morskiego. Zabudowa mieszkaniowo – usługowa zlokalizowana jest w tym rejonie Ś. przede wszystkim wzdłuż biegnących równolegle do brzegu morskiego ulic, w tym najbliższej brzegowi morskiemu – ul. W. Ze względu na te uwarunkowania zabudowa położona w kierunku północnym po obu stronach prostopadłych do ul. W. jej odnóg jest nieliczna. W tych okolicznościach zasięg i rozmiar inwestycji infrastrukturalnej zdeterminowany jest istniejącym stanem zagospodarowania obszaru. Wobec tego, rozbudowa miejskiej sieci gazowej w takim rejonie, dla kilku nieruchomości, nie musi mieć znaczenia wyłącznie dla tego rejonu czy wskazanych nieruchomości, ale może mieć znaczenie dla całej wspólnoty lokalnej zaspokajając jej potrzeby jako całości. Według zamierzeń inwestora lokalizacja gazociągu na działce skarżącego jest ściśle powiązana z rozwiązaniami przyjętym na większym obszarze Ś., gdyż jest to inwestycja powiązana z gazociągiem istniejącym już w ul. W. Przy tym podkreślić należy, że zaspokojenie potrzeby dostępności do sieci gazowej mieszkańców Ś., których budynki zlokalizowane są bezpośrednio przy ul. W. nie oznacza, że dostępu tego nie mogą uzyskać właściciele nieruchomości zlokalizowanych przy drogach bocznych w stosunku do ulicy głównej. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru inwestycji pozostają w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..] (uchwała nr XV/483/99 Rady Miasta z dnia 28 października 1999 r.), z którymi – jak trafnie ustaliły organy - planowana inwestycja jest zgodna. Według planu działka nr [..] objęta jest kartą terenu nr 140 – 31, której obszar przeznaczony jest pod mieszkalnictwo z usługami. Dla tej strefy w zakresie zasad obsługi infrastruktury gazowej przewidziano gaz butlowy. Dopuszczono jednak lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej: liniowych i na wydzielonych działkach. W zapisach części ogólnej planu wskazano, że dopuszcza się zmiany w zakresie systemów zapatrzenia w media i obsługi terenów oraz obiektów przez infrastrukturę techniczną, a także systemów wytwarzania energii cieplej dla potrzeb grzewczych – nie pogarszające środowiska. Uchwałodawca gminny w powyższy sposób wyraził ogólną tendencję wprowadzania rozwiązań infrastrukturalnych służących ochronie środowiska, co w tej strefie, ze względu na jej położenie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu, jest celem nadrzędnym, w który niewątpliwie wpisuje się planowana inwestycja zmierzająca do upowszechnienia dostępności do gazu płynnego jako najbardziej ekologicznego paliwa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma podstaw, aby wykluczyć publiczny charakter planowanej inwestycji. Natomiast możliwość skorzystania z wyjątkowej regulacji określonej w art. 124 u.g.n. wymaga niewątpliwego ustalenia takiego charakteru inwestycji, czego z powodów wyżej wskazanych w niniejszej sprawie zabrakło i co wymagać będzie uzupełnienia w ponowionym postępowaniu. Również przewidziany w zaskarżonej decyzji sposób ograniczenia korzystania z nieruchomości nie spełniał wymogów przewidzianych w art. 124 u.g.n. Wskazać należy, że wydanie decyzji na podstawie w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi do trwałego ograniczenia własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. To determinuje potrzebę ścisłego określenia zakresu ograniczenia. W decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości na rzecz inwestora musi zostać jednoznacznie, poprzez zaznaczenie na odpowiedniej mapie, wskazany przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Mapa, która stanowi załącznik do rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., musi jednoznacznie określać ograniczenie sposobu korzystania (zajęcia) nieruchomości z bardziej szczegółowym niż w wypadku wywłaszczenia całkowitego określeniem sfery uprawnień podlegających ograniczeniu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 sierpnia 2017 r., II SA/Sz 534/17, LEX nr 2373618). Analiza dokumentacji sprawy, jak również treści zaskarżonej decyzji i mapy stanowiącej jej integralną część jako załącznik, doprowadziła Sąd do wniosku, że istnieją zasadnicze rozbieżności co do wprowadzonego zakresu ograniczenia korzystania z działki nr [..] dla celów planowanej inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy, gdy postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym ze względu na stopień ogólności pozostawiają większy margines swobody organowi, silniejsza jest potrzeba ścisłego określenia obszaru ograniczenia korzystania z nieruchomości, której nie sprostano. Z samej treści decyzji wynika, że szerokość maksymalną strefy montażowej wyznaczono na 7 m, a powierzchnię zajęcia gazociągu na 760,9 m2. Tymczasem z integralnego załącznika graficznego do wskazanej decyzji wynika, że pas montażowy ma szerokość do 3 m, co daje powierzchnię zajęcia gazociągu, niezbędną do przeprowadzenia inwestycji wynoszącą 326,1 m2. W samej zatem decyzji istnieje wewnętrzna różnica co do powierzchni obszaru podlegającego zajęciu na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji. Dodatkowo, zwrócić należy uwagę na nieścisłości wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego, co rodzi wątpliwości co do rzetelności ustaleń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Z wniosku inwestora wynika, że powierzchnia zajęta na czas budowy wyniesie 760,9 m2, co w toku postępowania pierwszoinstancyjnego zostało zmodyfikowane w piśmie inwestora z dnia 20 lipca 2018 r. poprzez wskazanie obszaru zajęcia wynoszącego 326,1 m2 (pas szerokości 3 m). W postępowaniu odwoławczym ustaleń w powyższym zakresie nie zmieniono, a jednak w treści decyzji obszar zajęcia ustalono taki sam jak we wniosku inwestora, pomimo tego, że jak wyżej wskazano, w tym zakresie żądanie uległo zmianie. To podważa zasadność przyjętego w decyzji zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości, podczas gdy dopuszcza się je tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości, który jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (por. wyroki NSA z dnia 21 marca 2018 r., I OSK 742/16, LEX nr 2475400 i z dnia 23 sierpnia 2019 r., I OSK 2588/17, LEX nr 2723161). Dostrzeżone rozbieżności, Sąd uznał za uchybienia istotne i mające wpływ na wynik sprawy, albowiem powodujące niemożność niewątpliwego, dokładnego ustalenia zakresu uszczuplenia władztwa nad nieruchomością skarżącego i jego zasadności, a to z kolei stanowi uchybienie względem dyspozycji zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Granice obszaru ograniczonego korzystania winny być tożsame w treści decyzji, jak i w jej załączniku graficznym oraz winny korespondować wyłącznie z niezbędnymi potrzebami inwestora. Natomiast załącznik mapowy dołączony do decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości winien być tak sporządzony i opisany, by nie powstały wątpliwości co zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Takie natomiast są nieuniknione wówczas, gdy dokument ten zezwala na innych zakres ograniczenia niż decyzja. Określenie przedmiotu ograniczenia i jego terytorialnego zakresu jest niezwykle istotne ze względu na skutki decyzji z art. 124 u.g.n., polegające na trwałym ograniczeniu własności nieruchomości, co sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo, tym bardziej, że decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n. uznając, że materiał dowodowy potwierdza prawidłowość przeprowadzenia rokowań, które ujawniły brak zgody właścicieli na wykorzystanie działki nr [..] pod przedmiotową inwestycję. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Zatem samo zwrócenie się do właściciela nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie jest wystarczające do uznania, że rokowania miały miejsce. Należy też podkreślić, że rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia (pot. Wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 2412/19, LEX nr 3056266). Sam fakt porozumienia się inwestora z właścicielami oraz brak ich zgody wyczerpuje przesłanki z art. 124 ust. 3 u.g.n., z którymi mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd nie doszukał się zarzucanego przez skarżącego naruszenia art. 6 u.p.z.p., albowiem przepis ten w procedurze wydawania zezwolenia nie był w ogóle stosowany. Tym niemniej oceniając zaskarżoną decyzję w aspekcie uciążliwości gazociągu dla nieruchomości skarżącego nie można pominąć istotnych okoliczności, że działka nr [..] pełni funkcję drogową, w której aktualnie zlokalizowane są już sieci przesyłowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję stwierdzając, że ujawnione naruszenia przepisów postępowania i przepisów u.g.n., tj. art. 124 ust. 1, do którego doszło przy wydawaniu tej decyzji, uzasadniały jej eliminację z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a., uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasadzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.