II SA/Gd 39/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 21 listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nakazał Z. M. rozebrać wybudowany w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...], położonej w W., gmina K., parterowy obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o konstrukcji drewnianej z dachem dwuspadowym, nietrwale związany z gruntem o wymiarach w rzucie 4,42 m na 6,24 m plus 1,24 m na 0,99 m plus taras przylegający do budynku o wymiarach 1,38 m na 7,47 m i 3,18 m na 2,22 m oraz 1,24 m na 1,23 m a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 11 stycznia 2012 r., utrzymał w mocy tę decyzję. W dniu 25 marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na terenie działki nr [...] w W. kontrolę, podczas której ustalono, że obiekt rekreacji indywidualnej objęty decyzją z dnia 21 listopada 2011 r. nie został rozebrany. W rezultacie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 15 stycznia 2014 r., przesłał Z. M. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia 21 listopada 2011 r. z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Powyższe upomnienie zostało doręczone zobowiązanemu w dniu 22 stycznia 2014 r. Pismem z dnia 3 lutego 2014 r. Z. M. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o odroczenie terminu wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] w W. Jednakże, organ ten, decyzją z dnia 25 kwietnia 2014 r., odmówił odroczenia przymusowej rozbiórki i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu rekreacji indywidualnej a Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 16 czerwca 2014 r., utrzymał tę decyzję w mocy. Ponieważ zobowiązany nadal nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w dniu 23 września 2014 r., wystawił tytuł wykonawczy nr [...], na który pismem z 13 października 2014 r. Z. M. wniósł zarzut, wskazując na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Zobowiązany wyjaśnił, że czeka na zmianę w planie zagospodarowania przestrzennego a stan zdrowia nie pozwala mu na uciążliwy wysiłek. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 30 października 2014 r., oddalił zarzuty zgłoszone przez Z. M. wyjaśniając, że dopiero w razie dalszego niewykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się na terenie działki nr [...] w W. zostaną podjęte czynności egzekucyjne w postaci wybrania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego - nałożenie grzywny w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Obowiązek wykonania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie ma zaś charakteru osobistego a wiec może go wykonać inna osoba wyznaczona przez zobowiązanego. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie wniósł Z. M. podnosząc, że zostało ono wydane z naruszeniem: art. 7 kpa – w szczególności poprzez nieuzyskanie pełnego materiału dowodowego z uprzednio prowadzonego przez Naczelnika Miasta Gminy w 1986 r. postępowania i decyzji z grudnia 1992 r., mówiącej o zgodzie użytkowania obiektu budowlanego do jego dekapitalizacji; art. 8 kpa – poprzez uznanie przez organ I instancji za wyczerpujące jedynie informacje od właściwych organów administracji publicznej o braku posiadanych dokumentów z uprzednio prowadzonego postępowania administracyjnego w 1986 r. i 1992 r.; art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane – poprzez bezzasadne zastosowanie tego przepisu. Ponadto, zdaniem odwołującego się, w toku postępowania nie wyjaśniono istotnej okoliczności mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. sposobu zakończenia poprzedniego postępowania w sprawie, w której zapadła decyzja Wojewody z dnia 16 grudnia 1986 r. uchylająca decyzję Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 23 października 1986 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki tych samych obiektów budowlanych, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia sprzecznego z poglądem wyrażonym w uzasadnianiu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 października 2010 r. uchylającego poprzednie rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 9 grudnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2014 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że zarzut podniesiony przez Z. M. określony w art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jest przedwczesny, albowiem dotychczas organ I instancji nie zastosował środka egzekucyjnego w postaci grzywny ani wykonania zastępczego rozbiórki. Jednocześnie, odnosząc się do treści zażalenia, organ wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w stosunku do przedmiotowego obiektu letniskowego zostało już zakończone ostateczną decyzją administracyjną a podnoszone argumenty dotyczące tego postępowania nie mogą być badane w postępowaniu egzekucyjnym. Obowiązek rozbiórki zatem nadal istnieje i jest wymagalny. Na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Z. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jego uchylenia i spowodowania wydania decyzji umożliwiającej dalsze użytkowanie parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej zlokalizowanego na działce nr [..] w W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie zaś z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddane zostało postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 grudnia 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 października 2014 r., oddalające zarzut wniesiony przez Z. M. na tytuł wykonawczy z dnia 23 września 2014 r. nr [...]. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowiły przepisy art. 33 i art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r., nr 36 poz. 161 z późn. zm.), które dotyczą możliwości wniesienia zarzutów do wystawionego tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Zarzuty do tytułu wykonawczego są środkiem prawnym zwalczania przez zobowiązanego niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym stanowią środek ochrony zobowiązanego, gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). Zgodnie z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1. wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2. odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3. określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4. błąd co do osoby zobowiązanego; 5. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6. niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9. prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10. niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia (zob. R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 110). W niniejszej sprawie Z. M. wniósł zarzut do wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 23 września 2014 r. tytułu wykonawczego, mającego na celu wyegzekwowanie wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2011, wskazując na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że podniesiony zarzut jest nietrafny. W tytule wykonawczym z dnia 23 września 2014 r. zostały wskazane dwa środki egzekucyjne: grzywnę w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. W niniejszej sprawie miało miejsce wydanie tytułu egzekucyjnego stanowiące wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Na dalszym etapie tego postępowania organ dokona zaś wyboru środka egzekucyjnego. Przy czym podkreślenia wymaga, że z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny będzie miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. I takie właśnie środki egzekucyjne zostały wskazane w wystawionym tytule wykonawczym. Ponadto, wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący nie wykonał nałożonego na niego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2011 r. obowiązku rozbiórki wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] położonej w W. parterowego obiektu budowlanego pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej. Nie ulega wątpliwości, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego orzeczony na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podlega wykonaniu niezwłocznie po tym, jak orzeczenie w tym zakresie stało się ostateczne. Oznacza to, że zobowiązany na tej podstawie ma obowiązek niezwłocznie wykonać nałożony na niego obowiązek, bowiem w przeciwnym razie naraża się na wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu jego przymusowego wykonania. Jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Wierzyciel nie może kierować się własnym uznaniem, czy wszczynać egzekucję, ale ciąży na nim taki obowiązek. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zależy od jego woli (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 812/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto zgodnie z treścią art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, przy czym organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Dopóki więc w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Ewentualna wadliwość decyzji nakazującej czynności może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest wyłącznie ocena legalności wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z postępowaniami administracyjnymi zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zauważyć również należy, na co słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie formułuje nakazu osobistego wykonania nałożonego obowiązku. Podmiot, na którym spoczywa obowiązek, ma pełną swobodę wyboru sposobu, w jaki go zrealizuje. Musi on jedynie zapewnić osiągnięcie skutku, jakim jest powstanie stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 242/14, LEX nr 1539219). Uznając podniesiony przez skarżącego zarzut za niesłuszny oraz nie dopatrując się jakichkolwiek innych uchybień mogących mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że kontrolowane postanowienia są zgodne z prawem. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił.