II SA/Gd 3918/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2001 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 14 III 2000 r. nr [...], powołując się na art. 36 ust. 3, 4, 9 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Prezydent Miasta orzekł o pobraniu od J. S. jednorazowej opłaty w kwocie 7.580 zł z tytułu wzrostu wartości zbytej przez niego nieruchomości położonej przy ul. [...] w G., stanowiącej działkę nr o pow. 1685 m². Zgodnie z decyzją wymieniona kwota stanowiła 30% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy mieszkaniowej G.-K., w którym dotychczasowe przeznaczenie tych nieruchomości pod usługi zdrowia (dom dla ludzi starych i przewlekle chorych, dom dla upośledzonych umysłowo) zmieniono na funkcję mieszkaniową o zabudowie wolnostojącej (budownictwo jednorodzinne). W uzasadnieniu decyzji podano, że stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30% przyjęto w związku z ustaleniem takiej stawki w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G.-K., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 17 VI 1998 r., a wartość gruntu zgodnie z jego funkcją przed i po zmianie planu oszacował rzeczoznawca majątkowy. Nadto wskazano, że obowiązek wniesienia opłaty powstał z chwilą sprzedaży nieruchomości, tj. z dniem 22 VI 1999 r. i naliczono ją na ten dzień. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. zakwestionował wysokość nałożonej opłaty zarzucając, iż stawkę wynoszącą 30% wzrostu wartości nieruchomości przyjęto dla całej jej powierzchni mimo, iż może być zabudowana tylko w 25% (teren nieuzbrojony). Decyzją z dnia 15 X 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy stwierdzając, że skoro z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, iż na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpił przyrost wartości działki nr 362/15 o 25.275,34 zł, a Rada Gminy ustaliła procentowy wskaźnik od wzrostu wartości na 30%, to ustalenie opłaty planistycznej na rzecz gminy w kwocie 7.580 zł było prawidłowe. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku J. S. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając: - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. postępowania z uwagi na zaistniałe nieznane organowi odwoławczemu okoliczności faktyczne w postaci obciążenia skarżącego decyzją Zarządu Miasta z dnia 9 X 2001 r. opłatą adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanego z jej podziałem (decyzja Prezydenta Miasta zatwierdzająca podział z dnia 6 XI 1998 r. m. in. na działkę nr), która jako nakład winna zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z 7 VII 1994 r. pomniejszyć wysokość renty planistycznej. - naruszenie art. 7, 77 i 80 K.p.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z 7 VII 1994 r. poprzez niedokonanie ustaleń w związku z podnoszoną w odwołaniu okolicznością, czy wartość nieruchomości przed zmianą planu określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania nie byłaby korzystniejsza dla skarżącego przy ustalaniu wysokości opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wywodząc, iż nakłady w postaci uiszczania opłaty adiacenckiej nie zostały poczynione w okresie między zmianą planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z 17 VI 1998 r.), a dniem zbycia działki (22 VI 1999 r.), gdyż obowiązek zapłaty powstanie dopiero z chwilą, gdy decyzja z 9 X 2001 r. stanie się ostateczna, a w dniu 15 X 2001 r. tj. w dacie orzekania przez II instancję w niniejszej sprawie takowego przymiotu mieć nie mogła, jak również skarżący nie wykazał, iż uiścił tę opłatę między 9 X 2001 r. a 15 X 2001 r. W konsekwencji, zdaniem SKO, nie istniały w dacie wydawania przezeń decyzji żadne nowe nieznane organowi istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza skarga wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w trybie przepisów ustawy z dnia 11 V 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnych (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), która utraciła moc z dniem 31 XII 2003 r. Stosownie zaś do treści art.. 97 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) skargi wniesione do wskazanego sądu przed dniem 1 stycznia 2004 r., w których postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Istota obowiązku przewidzianego w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., poz. 139 ze zm.) stanowiącej formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, to jest: - zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, - zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź dokonanej w nim zmiany. Obydwa te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zmiana funkcji terenu nieruchomości obejmującego m. in. działkę nr 362/15, w planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G.-K. (opubl. Dz. Urz. Woj. 1998 r. Nr 56, poz. 271, a nie jak podano w decyzji organu I instancji – Dz. Urz. Woj. 1998 r. Nr 89, poz. 415) z usług zdrowia na mieszkalnictwo o zabudowie wolnostojącej, sama przez się zwiększając atrakcyjność wymienionej działki spowodowała wzrost jej wartości, a sprzedaż tejże działki nastąpiła po niespełna roku od zmiany planu. Prawo organu do ustalenia powyższej opłaty powstało w dacie sprzedaży aktem notarialnym gruntu, tj. z dniem 22 VI 1999 r., jak również na ten sam dzień ustalono wysokość opłaty. W myśl art. 36 ust. 5 cyt. ustawy opłatę planistyczną pomniejsza się o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, a dniem zbycia nieruchomości, jeżeli nakłady te miały wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości. Jakkolwiek opłata adiacencka nałożona na J. S. w związku z podziałem nieruchomości, w wyniku którego powstała m. in. działka nr, stanowi - jak trafnie podniesiono w skardze – w zakresie określonej część tej opłaty nakład na działkę, to jednak tego rodzaju nakład nie mógł mieć wpływu na obiektywną wartość tejże działki. Przy ocenie, czy określony wydatek (nakład) na nieruchomość powoduje zwiększenie jej wartości, należy uwzględnić te same czynniki, które rzeczoznawca majątkowy obligowany jest wziąć pod uwagę ustalając wartość nieruchomości. Z ust. 14 art. 36 ustawy wynika, iż przy określaniu wartości nieruchomości dla celów opłaty planistycznej stosuje się zasady przewidziane w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 150 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca dokonuje określenia jej wartości rynkowej lub wartości odtworzeniowej, przy czym wartość odtworzeniową określa się tylko dla tych nieruchomości, które nie są lub nie mogą być przedmiotem obrotu rynkowego (ust. 3 art. 150). Do tych ostatnich nie należy przedmiotowa działka nr. Stąd też rzeczoznawca prawidłowo, jak wynika ze sporządzonego przez niego operatu szacunkowego, wycenił działkę J. S. przy uwzględnieniu jej wartości rynkowej stosując – zgodnie z art. 154 wskazanej ustawy w związku z § 4 - § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 VII 1998 r. w sprawie poszczególnych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 98, poz. 612) – wybraną przez siebie jako w niniejszym przypadku właściwą metodę porównawczą – analizy statystycznej rynku. Z art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 VIII 1997 r. wynika, że wartość rynkową nieruchomości stanowi jej przewidywana cena możliwa do uzyskania na rynku, ustalona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy spełnieniu wymienionych w tym przepisie warunków, zaś w myśl art. 154 i 134 ust. 2 tejże ustawy przy określaniu wartości rynkowej, poza danymi o cenach nieruchomości podobnych, uwzględnia się wyłącznie czynniki charakteryzujące wycenianą nieruchomość, takie jak rodzaj, położenie, sposób użytkowania, stan zagospodarowania, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Do tego rodzaju czynników nie należą z pewnością opłaty, czy podatki od nieruchomości uiszczone przez jej właściciela. Także na gruncie przepisów prawa cywilnego wszelkie opłaty i podatki (świadczenia publiczne) nie są uznawane za nakłady zwiększające wartość nieruchomości. Zaliczane są one bowiem do tzw. nakładów koniecznych tj. niezbędnych do utrzymania jej w należytym stanie i umożliwiających korzystanie z niej, a nie do nakładów użytecznych – "ulepszających" nieruchomość, a tym samym powodujących wzrost jej wartości i w konsekwencji – ceny. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że jakkolwiek w świetle powyższego zbędne jest analizowanie, czy nałożona na J. S. opłata adiacencka związana z podziałem nieruchomości spełnia pozostałe wynikające z art. 36 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przesłanki do pomniejszania o nią opłaty planistycznej, to podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż skoro decyzja organu I instancji w przedmiocie opłaty adiacenckiej nosi datę, jak przyjęto w oparciu o treść skargi (skarżący nie przedłożył stosownych dokumentów), 9 października 2001 r., to nie tylko, że nie mieści się w wymaganym cytowanym przepisem przekroju czasowym – między zmianą planu zagospodarowania przestrzennego a dniem zbycia nieruchomości, lecz przymiot ostateczności mogła uzyskać dopiero po podjęciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 15 X 2001 r. zaskarżonej decyzji. Nadto w art. 36 ust. 5 wyraźnie wskazano, że chodzi o nakład faktycznie dokonany w wymienionym czasokresie, a o takowym mogłaby być mowa tylko w razie uiszczania przedmiotowej opłaty adiacenckiej do dnia sprzedaży działki, tj. do 22 VI 1999 r. Unormowanie to wiąże się logicznie z treścią art. 36 ust. 4, z którego wynika, że wysokość opłaty planistycznej ustala się na dzień zbycia nieruchomości. W świetle treści przedstawionych wyżej wywodów, Sąd wbrew stanowisku skarżącego, nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 15 X 2001 r. wobec zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. (nie zaistniały istotne dla sprawy nowe okoliczności, nie istniały one w dniu wydania zaskarżonej decyzji). Sąd uznał także za nietrafny zarzut skargi, iż nie dokonano ustaleń co do faktycznego sposobu wykorzystywania przez skarżącego nieruchomości przed zmianą planu i mogło to skutkować obliczeniem wartości tej nieruchomości w sposób dla niego mniej korzystny aniżeli przy uwzględnianiu jej w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi zdrowotne. Uwzględnienie bowiem, dopuszczonego przepisu art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 7 VII 1994 r. obliczenia wartości nieruchomości przed zmianą planu mając na uwadze faktyczny sposób jej wykorzystywania (z ustaleń rzeczoznawcy wynikało, że działka jest niezagospodarowana, nieogrodzona, niezabudowana) prowadziłoby wręcz do podwyższenia opłaty planistycznej, gdyż stanowiłaby ona 30% różnicy między wartością po zmianie planu a znacznie mniejszą ustaloną wartością sprzed zmiany planu (nie brano by pod uwagę wartości porównywalnej dla usług zdrowotnych, to jest uwzględnionej przez rzeczoznawcę wartości budownictwa wielorodzinnego). Nie będąc związany przy rozpoznaniu skargi jej granicami (zarzutami i wnioskami) skład sądu orzekający w niniejszej sprawie stwierdził jednak, iż postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie przez organy I i II instancji rozstrzygnięć w przedmiocie opłaty planistycznej dotknięte było wadliwością polegającą na nie zastosowaniu procedury określonej w ustawie z dnia 29 VIII 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Opłata planistyczna stanowiąc dochód budżetu gminy, pobierana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta – organy podatkowe w rozumieniu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, spełnia bowiem kryteria określone w art. 2 § 1 pkt 1 tego aktu prawnego. Pogląd, iż opłata planistyczna należy do opłat wymienionych w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 7 XI 2001 r. sygn. II SA/Gd 1948/01 (OSP 2003/2/16), a nadto prezentowany jest w doktrynie prawa (vide komentarz do ustawy z dnia 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego – Wydawnictwo C. H. Beck – Warszawa 2004 r.). Jednakże konkretne przepisy ordynacji podatkowej, które – zamiast przepisów K.p.a. – w mało skomplikowanej sprawie, jaką jest niewątpliwie sprawa rozstrzygnięta zaskarżoną decyzją, winny być zastosowane, poza określającym formę wszczęcia postępowania z urzędu art. 165 Ordynacji, nie różnią się od adekwatnych do nich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wymagane przepisem art. 165 Ordynacji wszczęcie tego rodzaju postępowania poprzez wydanie postanowienia, które nie jest zaskarżalne uznać można jednak za odpowiednik doręczonego J. S. powołującego się na art. 61 § 4 K.p.a. zawiadomienia z dnia 2 II 2000 r. o wszczęciu z urzędu postępowania w celu ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości działki 362/15 spowodowanej zmianą planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy G.-K.. W związku z niezastosowaniem przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, organ I instancji nie wywiązał się jednak z wynikającego z jej art. 200 § 1 obowiązku wyznaczenia stronie siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Rzecz jasna, że tym materiałem dowodowym był sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy. Uchybienie to nie zostało konwalidowane w trakcie postępowania odwoławczego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W praktyce orzeczniczej przyjęto, iż o istotnym wpływie naruszenia prawa na wynik sprawy można mówić tylko wówczas, że gdyby takiego naruszenia nie było, mogłaby zapaść decyzja o odmiennej niż wydana treści. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę treść podnoszonych w odwołaniu i skardze przez stronę zarzutów oraz fakt, iż uczestnicząc w przeprowadzanych przez rzeczoznawcę w celach szacunku oględzinach działki nr 362/15 miała możliwość wypowiadania się w dotyczących wartości działki kwestiach, naruszenie wskazanego wyżej art. 200 § 1 ustawy z dnia 29 VIII 1997 r. wraz z pominięciem przepisów tej ustawy w podstawach prawnych decyzji I i II instancji, nie rzutowało na zawarte w zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej rozstrzygnięcie. Ze względu na to, jak również brak podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), jak w sentencji.