II SA/Gd 392/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. G., A. G., J. S. i S. G. od decyzji Wojewody z dnia 10 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz R. G., A. G., J. S. i S. G. kwotę 648 zł (sześćset czterdzieści osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. G., A. G., J. S. i S. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia 10 czerwca 2021 r., nr [...]. Sprzeciw ten wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 22 lipca 2020 r. skarżący zwrócili się do Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość oznaczoną nr: [...], [...], [...] i [...], wywłaszczoną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 9 sierpnia 1965 r. Decyzją tą, nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło, na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94), o wywłaszczeniu, z przeznaczeniem na urządzenie terenów rekreacyjnych, części nieruchomości położonej w G. przy ul. C. i D., oznaczonej jako działki nr [....] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność J. G.. Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej decyzją częściową z dnia 27 stycznia 2021 r., nr [...], odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną działkę nr [...] o pow. [...] m2, wskazując, że decyzją z dnia 11 stycznia 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o zwrocie na rzecz R. G., L. G., J. G. i A. G. nieruchomości położonej w G. przy ul. L., stanowiącą wydzieloną geodezyjnie działkę nr [...] o pow. [...] m2. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia 6 marca 2006 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt [...], oddalił skargę na decyzję Wojewody. Po rozpoznaniu wniosku skarżących w pozostałym zakresie, tj. w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. przy ul. C. i D., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2, Prezydent Miasta G., wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 24 marca 2021 r., nr [...] (nazwaną częściową), orzekł o umorzeniu postępowania, wskazując, że decyzja z dnia 9 sierpnia 1965 r. rozstrzygała zarówno w przedmiocie samego wywłaszczenia, jak i odszkodowania. Od decyzji Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 24 marca 2021 r., nr [...], w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r., skarżący wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wojewoda decyzją z dnia 10 czerwca 2021 r., nr [...], wydaną, jak wskazał, po rozpoznaniu odwołania R. G., A. G., J. S. i S. G. z dnia 6 kwietnia 2021 r. od decyzji Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 24 marca 2021 r., nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. K., wpisaną w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w KW nr [...], wywłaszczoną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 28 września 1967 r., nr [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, z całej nieruchomości o pow. [...] m2, obecnie stanowiącej działkę nr [...], obr. [...] D. L. – orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda również wskazał, że decyzję wywłaszczeniową stanowiła decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 28 września 1967 r., nr [...], na podstawie której orzeczono o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części nieruchomości położonej w G. przy ul. K., wpisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, z całej nieruchomości o pow. [...] m2, stanowiącej własność J. G. Wojewoda wskazał przy tym, że decyzja organu I instancji wydana została po rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 22 lipca 2020 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 28 września 1967 r., nr [...], nieruchomość oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Z kolei, zdaniem Wojewody, decyzję organu I instancji stanowiła decyzja z dnia 24 marca 2021 r., nr [...], orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. K., wpisaną w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w KW nr [...], wywłaszczoną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 28 września 1967 r., nr [...]. We wniesionym do Sądu sprzeciwie od powyższej decyzji, sprecyzowanym w piśmie z dnia 16 czerwca 2021 r., skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając jej naruszenie art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie w zakresie, który nie był objęty odwołaniem skarżących, decyzją organu I instancji, jak i wnioskiem skarżących; a także naruszenie art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i wydanie decyzji co do przedmiotu, który nie był objęty odwołaniem skarżących, decyzją organu I instancji, jak i wnioskiem skarżących. W piśmie z dnia 23 czerwca 2021 r. Wojewoda uznał sprzeciw za uzasadniony i wyjaśnił, że sprawa nr [...] została założona w związku z wniesieniem przez skarżących odwołania z dnia 6 kwietnia 2021 r. od decyzji częściowej Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 24 marca 2021 r., nr [...], orzekającej o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy dawnej ul. C. i D., wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 9 sierpnia 1965 r., nr [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia, jako parcele nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2. Na skutek omyłki w treści decyzji Wojewody błędnie wskazano zaskarżone rozstrzygnięcie, decyzję wywłaszczeniową i przedmiot postępowania. Powyższe wystąpiło przy wprowadzeniu decyzji do systemu elektronicznego. Tego samego dnia wydana została bowiem decyzja nr [...], dotycząca podobnego stanu faktycznego i prawnego oraz stron postępowania, która to treść na skutek omyłki zastąpiła treść przedmiotowej decyzji Wojewody nr [...]. Rozpoznając wniesiony sprzeciw Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody dnia 10 czerwca 2021 r., nr [...], wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny niniejszej sprawy bezspornie wskazuje, że kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją Wojewoda rozpoznał odwołanie wniesione przez skarżących od innej decyzji, niż oni o to wnosili. Przedmiotem odwołania skarżących była bowiem decyzja Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 24 marca 2021 r., nr [...], orzekająca o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 9 sierpnia 1965 r., nr [...], położoną w G. przy ul. C. i D., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2. Odwołanie to zostało zarejestrowana przez Wojewodę pod nr [...]. Pod tym też numerem Wojewoda wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję. Jednakże, przedmiotem jej rozpoznania Wojewoda uczynił, jak wynika z treści decyzji, sprawę rozstrzygniętą przez Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia 24 marca 2021 r., nr [...], orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. K., wpisaną w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w KW nr [...], wywłaszczoną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 28 września 1967 r., nr [...], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcela nr [...] o pow. [...] m2, z całej nieruchomości o pow. [...] m2, obecnie stanowiącej działkę nr [...], obr. [...] D. L. Odwołanie w tejże sprawie zostało natomiast zarejestrowane przez Wojewodę pod nr [...]. Z powyższego wynika, że wydając kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję Wojewoda naruszył zasadę dwuinstancyjności, określoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735) – zwanej dalej k.p.a. Przepis art. 15 k.p.a. stanowi bowiem, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wymieniony przepis określa zasadę dwuinstancyjności, zgodnie z którą ta sama sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy. Przy czym, dla uznania, że została zrealizowana zasada dwuinstancyjności nie wystarcza, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. Rozstrzygnięcia te muszą być tożsame co do podmiotów oraz przedmiotu postępowania. Musi zatem zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy rozstrzyganej przez organy obu instancji. Tożsamość przedmiotowa sprawy jest zaś zachowana, gdy organ odwoławczy orzeka w takim samym zakresie jak uczynił to organ pierwszoinstancyjny. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż uczynił to przed nim organ pierwszoinstancyjny. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Wykroczenie przez organ odwoławczy poza ten zakres, w tym m.in. orzeczenie w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 451/06; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10 – dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl; R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, wyd. C. H. Beck Warszawa 2014 r., str.71,73 i 76). Ponieważ Wojewoda w niniejszej sprawie nie sprostał obowiązkowi rozpatrzenia sprawy tożsamej co organ I instancji - naruszył zasadę dwuinstancyjności a sprzeciw okazał się uzasadniony. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu kontrolowanej decyzji Wojewody z dnia 10 czerwca 2021 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda, stosownie do wymogu art. 153 p.p.s.a., uwzględni rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.