II SA/Gd 40/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 6 maja 2010 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. C. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. E. C. zwróciła się do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego obiektu na budynek mieszkalny w zakresie funkcji na działce nr [...] w K. Decyzją z dnia 6 maja 2010 r., nr [...], Wójt Gminy odmówił E. C. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji uznając, że zamierzenie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.), z uwagi na brak zabudowy w obszarze analizowanym, która mogłaby stanowić tzw. "dobre sąsiedztwo" oraz brak wymaganego dostępu do drogi publicznej. W odwołaniu od powyższej decyzji E. C. stwierdziła, że w niedalekim sąsiedztwie jej działki, znajdującej się w tym samym kompleksie nieruchomości, na działce nr [...], został wybudowany obiekt na podstawie pozwolenia na budowę. Jej zdaniem, ta zabudowa pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zaś nie ujęcie jej przez organ I instancji w obszarze poddanym analizie z uwagi na okoliczność nieoddania do użytkowania, stanowi naruszenie prawa. W ocenie odwołującej się, jej działka posiada dostęp do drogi publicznej taki sam jak wspomniana działka nr [...] poprzez drogę wewnętrzną należącą do Spółdzielni "J.", na której na jej rzecz ustanowiona została służebność, dalej przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną (działka nr [...]), stanowiącą własność Gminy, która z kolei bezpośrednio łączy się z drogą powiatową nr [...] (od dnia 1 stycznia 2009 r. nr [...]), będącą główną ulicą w D. Odwołująca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wyznaczenia obszaru analizowanego na mapie stanowiącej załącznik do decyzji oraz art. 6, 7, 8 i 80 k.p.a. przez podjęcie decyzji wbrew przepisom prawa, niedokładne ustalenia stanu faktycznego sprawy, nierozpoznanie całokształtu materiału dowodowego, przeprowadzenie postępowania wbrew obowiązkowi pogłębiania zaufania do obywateli. Odwołująca się zarzuciła również nie wyznaczenie w ogóle obszaru analizowanego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 października 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 i art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że niespełnienie choćby jednego z wymienionych w tym przepisie warunków skutkuje koniecznością odmowy ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest czy jest to dostęp bezpośredni, czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki, oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: poprzez ustanowienie służebności drogowej lub poprzez drogę wewnętrzną. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. Inaczej ma się kwestia dostępności do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej. Służebność drogowa musi być bowiem ustanowiona przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 239/06), wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Kolegium ustaliło, że działka nr [...] otoczona jest z każdej strony działkami mającymi takie same przeznaczenie. Natomiast od południa przez działkę nr [...] na rzecz odwołującej się ustanowiona została służebność przejazdu i przechodu (akt notarialny z dnia 10 listopada 2005 r., Rep. A nr [...]). Działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do żadnej drogi publicznej. Najbliższe drogi publiczne to droga powiatowa - ul. M. w D. (działka nr [...]) oznaczona symbolem – [...] oraz droga powiatowa oznaczona symbolem [...], stanowiąca działkę nr [...]. Jak ustaliło Kolegium, dostęp działki nr [...] do drogi publicznej [...] - ul. M. w D. (działka nr ), możliwy jest poprzez drogę wewnętrzną (działkę nr [...]) będącą własnością Gminy (oznaczoną w ewidencji gruntów jako "dr"), jednak z pisma Inspektora Referatu Gospodarki Komunalnej Urzędu Gminy wynika, iż działka nr [...] stanowiąca drogę wewnętrzną gminnym na jej północnym odcinku faktycznie nie istnieje, z uwagi na brak nawierzchni oraz mostu na kanale melioracyjnym. Okoliczność ta znalazła potwierdzenie w sporządzonej w sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, iż w chwili obecnej działka nr [...] zapewnia obsługę komunikacyjną działki nr [...] i jej dostęp do drogi publicznej (działki nr [...]). Organ odwoławczy stwierdził również, iż sam fakt oznaczenia w ewidencji gruntów działki nr [...] jako drogi nie może stanowić wyłącznej podstawy ustalenia stanu jej zagospodarowania i pełnionej przez nią funkcji. Z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027), wynika bowiem, iż ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako rejestr stale aktualizowany, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o kategorii danego użytku gruntowego. Dane zawarte w ewidencji nie mogą być bezwzględnie wiążące w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Podsumowując Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego, ani pośredniego dostępu do drogi publicznej, zatem niemożliwym jest ustalenie dla niej warunków zabudowy. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzut dotyczący sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem granice obszaru analizowanego przyjętego w niniejszej sprawie odpowiadają dyspozycji § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Ponadto podzielono stanowisko organu I instancji o braku spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium Odwoławcze przy tym wskazało, że działka nr [...] nie mogła być brana pod uwagę dla celów ustalenia kontynuacji zabudowy w niniejszej sprawie, ponieważ działka nr [...] nie spełnia warunku dostępności z tej samej drogi publicznej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła E. C., domagając się jej uchylenia w całości jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi powtórzyła zasadniczo zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Przede wszystkim jednak w pierwszej kolejności skarżąca sformułowała zarzut naruszenia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie wyznaczenie obszaru analizowanego oraz wadliwość części składowych decyzji. Ponadto skarżąca kwestionowała ustalenia organu dotyczące dostępu do drogi publicznej i dodatkowo wyjaśniła, że właściciel działki nr [...] i skarżąca korzystają z tego samego dostępu do drogi publicznej poprzez gminną drogę wewnętrzną nr [...]. Skarżąca reprezentowała stanowisko, że zabudowa działki [...] jak najbardziej stanowi dobre sąsiedztwo dla planowanej przez nią przebudowy, gdyż znajduje się na tym samym obszarze, stanowiącym urbanistyczną całość i to przesądza o kontynuacji funkcji. Skoro zaś zostało wydane pozwolenie na budowę, to działka ta musiała mieć dostęp do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko reprezentowane w sprawie i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie E. C. kwestionowała decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 maja 2010 r., nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego obiektu na budynek mieszkalny na działce nr [...] położonej w K. Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 i 2 - ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że planowana inwestycja dotyczyła terenu nie objętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściwość organu, który wydał przedmiotową decyzję nie budziła wątpliwości (art. 60 ust. 1 Ustawy). Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma na celu ustalenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna i jeśli tak, to na jakich warunkach. Ustalając te warunki organ orzekający musi uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, to jest takiego ukształtowania przestrzeni, która tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe i kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt.1 Ustawy). Zgodnie z art. 59 ust. 1 Ustawy zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, zaś przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia się warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Ustawy. W niniejszej sprawie, organy wydając decyzję odmowną przyjęły, że nie zostały spełnione warunki określone w pkt 1 i 2 tego przepisu Ustawy - brak "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej. Można dodać, że zgodnie z art. 60 ust. 4 Ustawy sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Analogicznie, ze względów celowościowych należy traktować sporządzenie materiałów do samej analizy, która jest pierwotnym źródłem merytorycznej części projektu. Zadaniem analizy jako elementu materiału dowodowego oraz sporządzającej ją osoby w zakresie regulacji zawartych w § 4 -7 rozporządzenia nie jest jednak stwierdzenie jak powinno wyglądać ukształtowanie przestrzeni na skutek realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, lecz zebranie konkretnych danych umożliwiających właściwe stosowanie zasad wynikających z przepisów prawa w konkretnym przypadku, z uwzględnieniem tak wymogów zachowania ładu przestrzennego, jak i interesów inwestora. Osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji nie może też być traktowana jak organ właściwy w sprawach ustalania warunków zabudowy. Fakt posiadania przez nią wiadomości specjalnych w dziedzinie architektury nie przesądza o znajomości przepisów prawa, co rzutuje z kolei na prawidłowość sporządzenia analizy, czy wysnuwanych z niej wniosków. Tak projekt decyzji, jak i związany z nią materiał obejmujący między innymi analizę urbanistyczno-architektoniczną, podlega ocenie oraz akceptacji organów administracji publicznej wymienionych w art. 60 ust. 1 i 3 Ustawy. Jak wynika bowiem wprost z art. 53 ust. 3 pkt 1 - 2 Ustawy w związku z art. 64 ust. 1, to właśnie te organy w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonują analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, ponosząc odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie. Na organie administracji publicznej spoczywa zatem obowiązek dokonania oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki należy ocenić każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym, w tym dowód z opinii biegłego. Wynik oceny tego dowodu winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W tym miejscu należy podkreślić i zwrócić uwagę na szczegółowe uregulowanie zawarte w przepisach wykonawczych - w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego w dalszej części uzasadnienia - "rozporządzeniem", dotyczące m.in. kwestii ustalenia obszaru analizowanego. Ustalenie obszaru analizowanego ma zaś zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków, dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia - W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu - Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 rozporządzenia. Na tle powołanych przepisów widocznym jest, że Ustawodawca nie pozostawił organom administracji dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Zdefiniował pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winien mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. I co jest istotnym dla sprawy - obszar analizowany winien zostać wyznaczony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy, i na tak wyznaczonym obszarze, winna być przeprowadzona analiza warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy, nie sposób uznać, aby te wymagania przewidziane przez Ustawodawcę zostały przez organy spełnione. W konsekwencji też dokonana analiza oraz jej wyniki, muszą nasuwać wątpliwości, co do ich prawidłowości. Zwłaszcza, że obszar analizowany został wyznaczony w odniesieniu do innej działki, niż działka, której dotyczył wniosek (do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia). Przechodząc dalej, to Ustawodawca również szczegółowo i dokładnie określił podstawowe elementy decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja ta winna zawierać część tekstową i graficzną. Obie te części mają charakter obligatoryjny, uzupełniają się wzajemnie oraz determinują treść rozstrzygnięcia. I tak, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia - Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust.1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust.1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej grafice zapewniającej możliwość wykonania ich kopii - § 9 ust. 3 rozporządzenia. Natomiast przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy stanowi, że określenie granic terenu objętego wnioskiem następuje na przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000. Odnosząc powyższą treść przepisów do treści zaskarżonej decyzji, to przede wszystkim należy podnieść, że winna ona zawierać tylko dwa załączniki, tj. załącznik w postaci części graficznej decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznik w postaci części tekstowej i graficznej analizy. Jak wynika z akt sprawy, decyzja z dnia 6 maja 2010 r., odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, zawiera wbrew treści przywołanych przepisów rozporządzenia, aż trzy załączniki, a mianowicie: załącznik nr 1 - linie rozgraniczające teren inwestycji, załącznik nr 2 - analiza oraz załącznik nr 3 - wynik analizy. Dlatego też trafnie Kolegium Odwoławcze podniosło, że "brak jest podstaw prawnych do wyodrębnienia jeszcze jednego załącznika (a co dokonał organ I instancji) poprzez dołączenie do decyzji załącznika nr 2, którym jest w niniejsze sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1-5 ustawy". Stanowisko to należy podzielić, gdyż brak było podstaw do wydzielenia tego załącznika, a ponadto dotyczy on innej działki, nie będącej przedmiotem niniejszego postępowania, a mianowicie działki nr [...] i tym samym nie może być uwzględniony w tym postępowaniu. Dlatego też słusznie Kolegium Odwoławcze wskazało, że "dołączona do treści zaskarżonej decyzji część graficzna dołączona do analizy - załącznik nr 2, jak też część graficzna wyników analizy - załącznik nr 3 zawiera wyznaczenie obszaru analizowanego wokół innej działki niż działka wskazana we wniosku strony odwołującej się, a mianowicie ten obszar został wyznaczony wokół działki nr [...]". Mimo licznych "naruszeń prawa" - jak podniosło Kolegium Odwoławcze - "skutkujących zazwyczaj uchyleniem w całości takiej decyzji do ponownego rozpatrzenia", Kolegium Odwoławcze tego nie uczyniło. Argumentując wskazało, że część opisowa dotyczy przedmiotowej działki, a w okolicy tylko jedna działka o nr [...] jest zabudowana budynkiem, na które zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę, a także na wyrok Sądu Administracyjnego w Gdańsku, dotyczący błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego. Zdaniem Sądu, stanowisko reprezentowane przez Kolegium Odwoławcze nie może zasługiwać na aprobatę. Tu należy odesłać do powyżej omówionych wymagań Ustawodawcy, stawianych decyzji o warunkach zabudowy oraz poczynionych rozważań. Ponadto nie sposób nie zauważyć, że każda decyzja administracyjna, podobnie, jak każdy wyrok sądowy, zapadają w konkretnych okolicznościach dla danej sprawy. Okoliczności te indywidualizują sytuację adresata decyzji i wpływają na treść rozstrzygnięcia. Nie pozwalają też na automatycznie przenoszenie na jej grunt wniosków wywiedzionych z innej sprawy (nawet podobnej). Ponadto, nie można podzielić poglądu Kolegium Odwoławczego, że załącznik graficzny do decyzji, zawierający linie rozgraniczające, został sporządzony prawidłowo. Jest to stanowisko błędne. Jak wynika z treści rozporządzenia - § 9 ust. 3 , załącznik ten winien być sporządzony, na kopiach mapy o której mowa w art. 52 ust 2 pk1 Ustawy. (tak też: Z. Kostka, J. Hyla, "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz i przepisy wykonawcze", Gdańsk 2004 r., str.108). Załączona zaś kopia mapy nie została w żaden sposób potwierdzona za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego, brak jest potwierdzenia dokonanego przez osobę uprawnioną, daty potwierdzenia czy numeru ewidencyjnego. Nie można tym samym uznać, że jest to kopia mapy zasadniczej lub kopia mapy katastralnej, odpowiadająca wymogom tego przepisu. Nie wiadomo również w jakiej w skali kopia mapy została sporządzona. Opatrzona jest jedynie pieczęciami organu oraz kopią pieczątki architekta. Tym samym kopia mapy nie spełnia wymogów rozporządzenia oraz art. 54 pkt 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy, nie może więc stanowić załącznika do decyzji. W konsekwencji też należy uznać, że załącznik graficzny został sporządzony wadliwie. Okolicznością istotną, jak i bezsporną było w sprawie, że część graficzna wyników analizy zawiera wyznaczenie obszaru analizowanego wokół innej działki, niż działka wskazana we wniosku, a mianowicie działki nr [...]. Tym samym, nie dotyczy ona działki skarżącej nr [...](działka ta została tylko częściowo ujęta na kopii mapy). Również też załącznik do wyniku analizy nie spełnia wymogów ustawowych określonych w rozporządzeniu. Prawidłowa analiza winna bowiem zostać sporządzona na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500, 1:1.000 lub 1:2.000. Natomiast mapa stanowiąca załącznik do wyniku analizy nie zawiera wskazania w jakiej jest skali ani jaki rodzaj mapy stanowi, sporządzona została na niepotwierdzonej za zgodność kserokopii mapy, nie zawierającej żadnej czytelnej pieczęci ani oznaczenia, poza pieczęciami organu i nieczytelną kopią pieczątki architekta (na konieczność takiego wymogu zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1864/08, publ. LEX nr 552863). Tym samym naruszono również przepisy rozporządzenia w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy. Zasadnie podniosło Kolegium Odwoławcze, że w niniejszej sprawie "mamy do czynienia z sytuacją, gdy część opisowa zarówno sporządzonej analizy oraz wyniki tej analizy różni się od zaznaczonego na mapce obszaru wyznaczonego." Jak też podniesiono wyżej obszar analizowany winien zostać wyznaczony na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy, i na tak wyznaczonym obszarze, winna być przeprowadzona analiza warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Ustawy. Przenosząc to na grunt sprawy, to nie można uznać, aby prawidłowo wyznaczony został obszar analizowany, na którym powinna być dokonywana analiza funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Z załącznika do analizy - kopii mapy wynika, że granice obszaru analizowanego w ogóle nie zostały na niej wyznaczone, ponadto obszar ten nie odpowiada, co do samego sposobu wytyczenia, wymogom rozporządzenia, gdyż nie został wyznaczony wokół spornej działki [...]. Działka skarżącej na tejże kopii mapy znajduje się w jej dolnym lewym rogu i z całą pewnością kopia mapy nie obejmuje działek, które w obszarze analizowanym winny zostać ujęte. Wobec braku tych ustaleń uznać należy, że takie działanie organów administracji, oprócz tego, że narusza przepisy prawa materialnego § 3 rozporządzenia, to również art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Ustawy, gdyż przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tych przepisem nie może zostać uznana za prawidłową. Z racji doniosłej roli analizy w procesie oceny zapadłych w sprawie rozstrzygnięć oraz w świetle powyżej opisanych i stwierdzonych wadliwości decyzji, nie można w pełni odnieść się do ich merytorycznej treści. Dotyczy to zwłaszcza kwestii, dotyczących spełnienia przez planowaną inwestycję warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 Ustawy. Nieprawidłowości te powodują, że zgromadzony materiał w sprawie jest niekompletny, a przede wszystkim nierzetelny. W konsekwencji też, uniemożliwia to Sądowi dokonanie oceny słuszności stanowiska orzekających w sprawie organów administracji w świetle zarzutów podniesionych przez skarżącą oraz jej twierdzeń. Dlatego rozpoznając ponownie sprawę, organ winien wyznaczyć obszar analizowany wokół działki skarżącej - nr [...], mając na względzie odległości wskazane w przepisach dla granicy obszaru analizowanego. Należy też precyzyjnie wyjaśnić i uzasadnić granice oraz rozmiar przyjętego obszaru analizowanego, a następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji, funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy. Wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załącznik do decyzji (część graficzna i część opisowa). Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób ustalania tych wskaźników. Analizę i jej wyniki należy przedstawić zgodnie z wymogami powołanych powyżej przepisów. Część graficzna analizy, podobnie jak i decyzji, winna być zgodna z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy. Opisane wyżej wadliwości powodują, że zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane nie tylko z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również przepisów ogólnych normujących postępowanie przed organami administracji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a., co także uzasadnia wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ( 1 k.p.c.). Uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności winno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 ( 1 i 3 k.p.a.) Zdaniem Sądu, nie tylko przywołana wadliwość, ale przede wszystkim brak zachowania należytej staranności w wydawaniu kwestionowanej decyzji, narusza jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę praworządności (art. 7 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Adresat decyzji winien nie tylko znać przyczyny, które legły u podstaw rozstrzygnięcia, ale mieć przede wszystkim poczucie i świadomość, że decyzja spełnia wszystkie wymogi przewidziane przez prawo, a wydające ją organy, działały w jego granicach. W przeciwnym wypadku, nie może być mowy o jakimkolwiek pogłębianiu zaufania obywateli do organów (8 k.p.a.). Wskazania co do dalszego postępowania, stosownie do art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały zawarte powyżej w uzasadnieniu. Zgodnie z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, uwzględniając treść art. 152 tej ustawy, zgodnie z którym, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie, zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.