II SA/Gd 402/13

Dnia 2 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 19 grudnia 2012 r. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. wniosła do Starosty o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży kratowej o wysokości 47,2 m wraz z systemem antenowym, urządzeniami technicznymi i przyłączem energetycznym, na działce nr [...] położonej w C. K. C. - po zapoznaniu się z treścią tego wniosku - złożył pismo, w którym zakwestionował zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego musi wynikać wprost z planu. Jeżeli plan takiej inwestycji nie przewiduje, to brak jest podstaw do wybudowania inwestycji celu publicznego nieprzewidzianej planem. Decyzją z dnia 5 lutego 2013 r., nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę opisanej powyżej stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi i cmentarz przy ul. S. w C., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 1998 r. - zwany dalej w skrócie "planem miejscowym", w § 6 ust. 8 pkt 2 wnosi ograniczenia wysokości do 9 m w odniesieniu do obiektów usługowych, rzemieślniczych oraz drobnej wytwórczości i przemysłu. Ograniczenia te nie odnoszą się do wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, która jest przedmiotem wniosku. Organ wyjaśnił również, że obowiązek lokalizacji inwestycji zgodnie z planem miejscowym doznaje ograniczeń na podstawie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.), a w szczególności art. 46 ust. 2 tej ustawy. Organ uznał, że planowana inwestycja nie narusza ustanowionych w planie miejscowym zakazów lub ograniczeń. Plan miejscowy nie zawiera bowiem w swoich zapisach zakazu budowy na obejmującym go terenie wież czy masztów. Teren w planie zagospodarowania spełnia wymogi dla budowy przedsięwzięcia określone w art. 46 ust. 2 ww. ustawy. Oznaczony jest symbolem 6 UR - USŁUGI - teren zabudowy rzemieślniczej. W odwołaniu od tej decyzji K. C. zarzucił jej naruszenie § 6 ust. 2 i ust. 7 pkt 1 planu miejscowego, polegające na wydaniu pozwolenia na budowę obiektu, którego wysokość przekracza 9 m, oraz błędną wykładnię art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdził, że obiekt w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest obiektem usługowym, co wynika z uregulowań zawartych w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, która - odnosząc się do działalności telekomunikacyjnej - posługuje się pojęciem usługi telekomunikacyjnej. Tym samym obiekt służący do takiej działalności jest obiektem usługowym. Ograniczenie wysokości obiektów usługowych w planie do 9 m dotyczy zatem także stacji telefonii komórkowej, a co za tym idzie - planowana budowa stacji narusza ustanowione w treści planu ograniczenie maksymalnej wysokości obiektów usługowych. Podkreślił przy tym, że plan miejscowy zabrania lokalizowania jakichkolwiek obiektów budowlanych o wysokości przekraczającej 9 m. W piśmie z dnia 28 lutego 2013 r. inwestor wyjaśnił, że w planie miejscowym ograniczono wysokość obiektów usługowych, rzemieślniczych oraz drobnej wytwórczości i przemysłu, w których będzie prowadzona działalność gospodarcza, do 9 m, jednakże planowana wieża nie jest żadnym z tych obiektów, a plan miejscowy nie zawiera w swych zapisach zakazu budowy na obejmującym go terenie wież czy masztów. Ponadto inwestor za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy - wskazując na treść art. 35 ust. 1 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wyjaśnił, że jedną z pierwszych czynności, którą powinien podjąć organ administracji architektoniczno - budowlanej jest przesądzenie o zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zapisami planu miejscowego działka nr [...] w C. leży na terenie oznaczonym 6 UR - teren zabudowy rzemieślniczej. Zgodnie z ust. 8 pkt 2 planu na ww. terenie ograniczono wysokość obiektów usługowych, rzemieślniczych oraz drobnej wytwórczości i przemysłu, w których będzie prowadzona działalność, do 9 m. Planowana wieża, zdaniem organu, nie jest żadnym z tych obiektów. Ograniczenia te zatem nie odnoszą się do przedmiotowej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej. Plan miejscowy nie zawiera w swoich zapisach zakazu budowy na obejmującym go terenie wież czy masztów. Powołując się na orzecznictwo sądowe, organ wyjaśnił, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia niesprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Ponadto, nie jest dopuszczalna taka wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, która z naruszeniem zasady proporcjonalności prowadziłaby do nieusprawiedliwionego ograniczenia możliwości zabudowy działki stanowiącej własność inwestora lub gdy legitymuje się on prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze na powyższą decyzję K. C. - poza zarzutami podniesionymi w odwołaniu, sformułował zarzuty naruszenia: • § 6 ust. 11 pkt 1 planu miejscowego, poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu, którego budowa narusza nakaz pozostawienia 40% powierzchni biologicznie czynnej nieutwardzonej, • art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na budowę kolejnego obiektu, który nie był ujęty w projekcie zagospodarowania terenu, • art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadniczych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym w szczególności wpływu obiektu na sąsiednie nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu, a ponadto stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza postanowienia planu miejscowego także w zakresie nakazu zachowania 40% nieutwardzonej powierzchni biologicznie czynnej. Dla nieruchomości, dla której wydano przedmiotowe pozwolenie na budowę, wydano także pozwolenie na budowę innego obiektu, który jest już w zasadzie ukończony, prowadzona jest w nim działalność, lecz obiekt nie został oddany do użytkowania. Obiekt ten, w ocenie skarżącego, wyczerpuje w sposób maksymalny możliwość utwardzenia 60% powierzchni działki lub nawet powstał z przekroczeniem tego wskaźnika. Nadto, zdaniem skarżącego, nie jest dopuszczalne, by na jednej nieruchomości były jednocześnie w budowie dwa obiekty bez uwzględnienia zapisów art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Bez zmiany pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest możliwe wydanie kolejnej decyzji dla tej samej działki. Dzięki takiemu prowadzeniu postępowania, w którym nie brano pod uwagę wcześniej wydanego pozwolenia na budowę, i przewidzianego w tym pozwoleniu obiektu, możliwe było wydanie pozwoleń z naruszeniem wskaźnika 40% powierzchni biologicznie czynnej. Skarżący stwierdził także, że art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie daje podstaw do wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej o wysokości przekraczającej dopuszczalną wysokość obiektów budowlanych określoną planem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez ograny administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz ich wykładni. Z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika zaś, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 18 kwietnia 2013 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o treść art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - dalej w skrócie jako "ustawa - Prawo budowlane". Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z ustępu 4. tego artykułu wynika zaś, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem sporu na gruncie rozpatrywanej sprawy jest przede wszystkim zgodność projektowanej inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi i cmentarz przy ul. S. w C., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 1998 r. (Dz. U. Woj. Słupskiego z 21 kwietnia 1999 r. nr 37, poz. 154), zwanego dalej w skrócie "planem miejscowym". W niniejszej sprawie jest bezsporne, że działka nr [...], na której ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, znajduje się na obszarze objętym planem miejscowym, który dla tego terenu przewiduje funkcję oznaczoną symbolem 6 UR - teren zabudowy rzemieślniczej (vide § 6 ust. 3 planu miejscowego). Terenu zabudowy rzemieślniczej dotyczą zapisy planu miejscowego zawarte w § 6 ust. 8, 10 i 13 planu miejscowego. Zgodnie z § 6 ust. 8 planu, na przedmiotowym terenie dopuszcza się: 1) pozostawienie istniejącego budynku mieszkalnego z możliwością jego wymiany, przebudowy, rozbudowy lub remontu i modernizacji (...), 2) realizację obiektów usługowych, rzemieślniczych oraz drobnej wytwórczości i przemysłu o wysokości max. 9,0 m, w których będzie prowadzona działalność spełniająca wymóg określony w ust 13. Z zapisów § 6 ust. 10 wynika, że na terenie tym wprowadza się zakaz: 1) lokalizacji nowych budynków mieszkalnych, 2) prowadzenia usług polegających na produkcji, przechowywaniu i handlu artykułami spożywczymi, za wyjątkiem działki nr [...], na której dopuszcza się pozostawienie istniejącej hurtowni artykułów spożywczych z możliwością jej rozbudowy wyłącznie w kierunku istniejących dróg (...). Natomiast § 6 ust. 13 planu stanowi, że na przedmiotowym terenie wprowadza się wymóg zastosowania technologii umożliwiającej zachowanie - poza granicami zewnętrznymi działki lub działek stanowiących własność jednego inwestora, norm dopuszczalnych dla zabudowy mieszkaniowej w zakresie szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych, hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, zanieczyszczeń gruntu i wód itp., których spełnienie należy udokumentować. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była przede wszystkim zgodność projektowanej inwestycji - stacji bazowej telefonii komórkowej, z ustaleniami planu miejscowego dotyczącymi maksymalnej wysokości zabudowy. Organ odwoławczy uznał, że powyższe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z postanowieniami planu miejscowego, ponieważ przewidziane w nim ograniczenie wysokości obiektów usługowych, rzemieślniczych oraz drobnej wytwórczości i przemysłu (wysokość do 9 m) nie dotyczy wież stacji bazowej telefonii komórkowej. Ponadto plan miejscowy nie zawiera w swoich zapisach zakazu budowy na obejmującym go terenie wież czy masztów. Organ I instancji zajął takie samo stanowisko w sprawie, przy czym dodatkowo powołał się na treść art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.). Zdaniem Sądu, dokonana przez organy administracji wykładnia przepisów planu miejscowego polegająca na stwierdzeniu, że zawarte w nim ograniczenie wysokości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 6 UR nie dotyczy wież stacji bazowych telefonii komórkowej nie jest prawidłowa. Analiza zapisów planu miejscowego, z którego wyrys i wypis został załączony do projektu budowlanego, pozwala - zdaniem Sądu, stwierdzić, że w planie tym brak jest jakichkolwiek zapisów dotyczących stacji bazowych telefonii komórkowej. Wbrew stanowisku skarżącego, stacje bazowe telefonii komórkowej nie stanowią bowiem "obiektów usługowych (...), w których będzie prowadzona działalność (...)", o których mowa w § 6 ust. 8 pkt 2 planu miejscowego. W chwili uchwalania planu miejscowego tj. w dniu 28 grudnia 1998 roku, obowiązywała ustawa z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r., nr 117, poz. 564 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 i 21 tej ustawy urządzeniami telekomunikacyjnymi są urządzenia, w tym kable, przewody oraz osprzęt, stosowane w telekomunikacji, oraz służące do przesyłania, nadawania i odbioru wszelkiego rodzaju informacji za pomocą fal radiowych. W ocenie Sądu stacja bazowa telefonii komórkowej, składająca się z wieży kratowej o wysokości 47,2 m wraz z systemem antenowym, urządzeniami technicznymi i przyłączem energetycznym, stanowi tak rozumiane urządzenie telekomunikacyjne, a co za tym idzie, nie może zostać uznana za obiekt usługowy, o jakim mowa w § 6 ust. 8 planu miejscowego. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że skoro plan miejscowy nie przewiduje na tym terenie rozmieszczenia tego typu inwestycji celu publicznego jak urządzenie telekomunikacyjne, zatem wybudowanie na tym terenie inwestycji celu publicznego o takim charakterze jest wykluczone. Zgodnie bowiem z przywołanym przez organ I instancji art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. nr 106, poz. 675 ze zm.), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z ustępu 2. tego artykuły wynika zaś, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Obowiązujący na terenie objętym przedmiotowym wnioskiem o pozwolenie na budowę plan miejscowy został wprawdzie uchwalony wcześniej niż ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ale z przepisu art. 75 ust. 1 tej ustawy wynika, że przepis art. 46 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Skoro zatem zapisy planu miejscowego dotyczące obszaru 6 UR w ogóle nie stanowią czy na terenie tym można, czy też nie, lokalizować inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w świetle treści art. 46 ust. 2 cytowanej powyżej ustawy, nie sposób uznać, że na terenie tym istnieje zakaz budowy tego typu inwestycji. Należy bowiem uznać, że jest to teren głównie usługowy, na którym lokalizacja takich inwestycji - zgodnie z treścią art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, jest co do zasady dopuszczalna. Plan ten jednak jednocześnie wprowadza ograniczenia dotyczące wszelkiej dopuszczalnej na terenie oznaczonym symbolem 6 UR nowej zabudowy, ponieważ w § 6 ust. 8 pkt 2 planu, w którym wymienione zostały wszystkie dopuszczalne na tym terenie rodzaje noworealizowanych obiektów, stanowi, że maksymalna wysokość zabudowy dopuszczalnej na tym terenie wynosi 9 m. Zdaniem Sądu, skoro plan miejscowy nie reguluje odrębnie kwestii wysokości zabudowy dla obiektów typu wieża stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazane w planie ograniczenie wysokości zabudowy odnieść należy również do tego typu budowli. Taki sam pogląd został wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 20 października 2010 roku, wydanym w sprawie o sygn. II SA/Sz 713/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oddalając skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 2012 roku, wydanym w sprawie o sygn. II OSK 395/11 (niepubl.), zaakceptował powyższy pogląd, dodatkowo argumentując: "To, że w planie wskazano określoną metodę ustalania dopuszczalnej wysokości przyszłej zabudowy na przykładzie budynków nie oznacza, że tej metody nie da się zastosować do innych elementów zagospodarowania terenu niż budynków. W innym wypadku doszłoby bowiem do zaprzepaszczenia podstawowego celu jakiemu ma służyć uchwalenie miejscowego planu, a mianowicie gwarancji spełnienia wymagań ładu przestrzennego. Skoro określona wspólnota samorządowa zadecydowała jak na danym terenie objętym planem ma kształtować się ład przestrzenny w zakresie max zabudowy, to brak jest podstaw do dopuszczenia do odmiennego kształtowania zagospodarowania określonego w planie terenu. Tylko inwestor, który wywodzi swój interes prawny z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może w drodze skargi zakwestionować te ustalenia planu, które naruszają jego interes prawny. (...)". Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym powyżej wyroku słusznie zwrócił przy tym uwagę, że w związku z treścią art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie można oczekiwać, że owe wspieranie inwestycji w zakresie rozwoju telekomunikacji przez jednostki samorządu terytorialnego może zostać osiągnięte tylko poprzez realizację na danym terenie stacji bazowych telefonii komórkowej. Przepis ten w sposób ogólny mówi bowiem o celu publicznym z zakresu łączności publicznej w zakresie lokalizacji inwestycji telekomunikacyjnych. Nie wyklucza on jednak, że cel ustawy może zostać osiągnięty przez realizację innej infrastruktury telekomunikacyjnej niż telefonii komórkowej. Z treści art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.), do której odsyła art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, wynika, że przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.) jako infrastrukturę telekomunikacyjną definiuje - urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji (art. 2 pkt 8), a jako telekomunikację - nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną (art. 2 pkt 42). Ponadto w samym art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych mowa jest o "infrastrukturze telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu", która stanowią, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, kanalizacja kablowa, linie kablowe podziemne, instalacje radiokomunikacyjne wraz z konstrukcjami wsporczymi do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000. Ustawodawca również w tej ustawie różnicuje infrastrukturę telekomunikacyjną. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że omawiane zapisy planu miejscowego, w szczególności dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy, uniemożliwiają rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej o charakterze publicznym, czyli usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, na przedmiotowym terenie. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno z literalnej, jak i systemowej oraz celowościowej wykładni ustaleń omawianego planu miejscowego wynika, że na terenie objętym przedmiotowym planem oznaczonym symbolem 6 UR możliwa jest zabudowa nie wyższa niż 9 m. Przy czym wymóg ten dotyczy wszelkiej zabudowy, a więc również dopuszczalnej wysokości wież stacji bazowych telefonii komórkowej. Wykładnia ta w niczym nie narusza wskazywanej przez organ odwoławczy zasady proporcjonalności, ponieważ zakłada, że wszyscy właściciele nieruchomości znajdujących się na terenie 6 UR zostaną w ten sam sposób ograniczeni co do wysokości możliwej zabudowy ze względu na wymagania ładu przestrzennego zawarte w obowiązujących przepisach prawa miejscowego. Dokonując odmiennej wykładni omówionych powyżej ustaleń planu miejscowego dotyczących maksymalnej wysokości zabudowy, organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego tj. § 6 ust. 8 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi i cmentarz przy ul. S. w C., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 1998 r., w związku z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ błędnie uznał za zgodny z planem miejscowym projekt budowlany, zakładający realizację inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, w skład której wchodzi wieża o wysokości 47,2 m. Niezasadnie przyjął bowiem, że zawarty w § 6 ust. 8 pkt 2 planu miejscowego zapis - ograniczający wysokość zabudowy do 9 m, nie dotyczy planowanej inwestycji. Tym samym naruszył również przepisy art. 35 ust. 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, z których wynika, że pozwolenie na budowę może zostać udzielone tylko dla takiej inwestycji, której projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu. Analizując pozostałe zapisy planu miejscowego dotyczące terenu 6 UR Sąd uznał, że organ odwoławczy całkowicie pominął przy wyjaśnianiu niniejszej sprawy zapis zawarty w § 6 ust. 13 planu miejscowego, który wprowadza na tym terenie dodatkowe ograniczenia. Z zapisu tego wynika, że na przedmiotowym terenie wprowadza się wymóg zastosowania technologii umożliwiającej zachowanie - poza granicami zewnętrznymi działki lub działek stanowiących własność jednego inwestora, norm dopuszczalnych dla zabudowy mieszkaniowej w zakresie szkodliwego promieniowania i oddziaływania pól elektromagnetycznych, hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza, zanieczyszczeń gruntu i wód itp., których spełnienie należy udokumentować. Organ w żaden sposób nie przeanalizował czy planowana inwestycja, składająca się również z systemu antenowego, który wypromieniowuje i odbiera energię fal elektromagnetycznych, spełnia wymogi zawarte w tym przepisie prawa miejscowego, naruszając normy prawa procesowego zawarte w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści ww. przepisów wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Zasadnie zatem skarżący zarzucał w skardze naruszenie tych przepisów, poprzez niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym w szczególności wpływu obiektu na sąsiednie nieruchomości. Zgodność inwestycji z zapisem § 6 ust. 13 planu miejscowego ma bowiem zminimalizować ten wpływ. Sąd zważył również, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie ograniczył się w istocie do zbadania jedynie jednej z przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę z kilku określonych w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Organ zbadał bowiem jedynie (i to nieprawidłowo) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Pominął natomiast pozostałe przesłanki wydania pozwolenia na budowę, określone w art. 35 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy - Prawo budowlane. Nie dokonując jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie organ naruszył nie tylko wskazane powyżej przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, lecz także naruszył istotnie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106) jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W ocenie Sądu uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione. W niniejszej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie powyższych obowiązków nie spełnił, nie wskazał bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a w szczególności nie ocenił czy w sprawie zachodzą przesłanki do wydania pozwolenia na budowę określone w przepisach art. 35 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy - Prawo budowlane. Brak tych ustaleń powoduje, że organ II instancji nie mógł prawidłowo ocenić czy inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę planowanej inwestycji oraz stwierdzić czy przedłożony przy wniosku projekt budowlany powinien zostać zatwierdzony. Za niezasadny Sąd uznał natomiast zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia § 6 ust. 11 pkt 1 planu miejscowego, poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu, którego budowa narusza nakaz pozostawienia 40 % powierzchni biologicznie czynnej nieutwardzonej. Przytoczony przez skarżącego zapis planu dotyczy bowiem jedynie terenów, o których mowa w ust. 1 i ust. 2 paragrafu 6, a zatem terenów zabudowy mieszkaniowej (ust. 1) oraz terenów zabudowy mieszkaniowej i usług rzemiosła (ust. 2). Nie dotyczy natomiast terenu zabudowy rzemieślniczej, o którym mowa jest w § 6 ust. 3 planu miejscowego, tj. terenu 6 UR. Również nietrafny był zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na budowę kolejnego obiektu, który nie był ujęty w projekcie zagospodarowania terenu. Z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego; w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem; jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W niniejszej sprawie z żadnego z dokumentów przedłożonych do akt administracyjnych nie wynika, aby planowana inwestycja stanowiła element większego zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Inwestor nie miał zatem obowiązku przedstawiać projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, dla całego zamierzenia budowlanego. Należy przy tym zaznaczyć, że zarzut dotyczący tej kwestii skarżący podniósł dopiero w skardze, organy nie mogły się zatem odnieść do niego w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył opisane powyżej przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a ponadto - nie ustalając należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i sporządzając ogólnikowe uzasadnienie decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, że uchylona decyzja nie może być wykonana. Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarżący wnosił o uchylenie decyzji organów obu instancji. Jednak Sąd, mając na uwadze zawartą w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego planu miejscowego, uznał, że dla końcowego załatwienia sprawy wystarczające będzie uchylenie decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.