II SA/Gd 402/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 10 marca 2023 r. nr SKO.432.3.2023 w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. M. B. (dalej: strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 10 marca 2023 r. w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości. Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. B. wystąpił z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb B., gm. K.. Do wniosku załączył wstępny projekt podziału działki nr [...], według którego w wyniku jej podziału miałoby powstać 14 działek, tymczasowo oznaczonych numerami od [...] do [...]: działki budowlane: nr [...] (0,0946 ha), nr [...] (0,0606 ha), nr [...] (0,0632 ha), nr [...] (0,0628 ha), nr [...] (0,0625 ha), nr [...] (0,0603 ha), nr [...] (0,0647 ha), nr [...] (0,0625 ha), nr [...] (0.0628 ha), nr [...] (0,0632 ha), nr [...] (0,0604 ha), nr [...] (0,0815 ha), położone na terenie zabudowy mieszkaniowej oznaczonej symbolem [...]; działka nr [...] (0,0643 ha) położona na terenie zabudowy usługowo-mieszkaniowej o symbolu [...]; działka nr [...] (0,1000 ha) stanowiąca drogę wewnętrzną, położoną na terenie zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Wójt Gminy Kobylnica postanowieniem nr GPŚ.6831.1.2023.PN z dnia 6 lutego 2023 r., negatywnie zaopiniował złożony przez M. B. wstępny projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] obręb B., gm. K. - jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w § 12 ust. 2 pkt 6 lit. b tiret 1 obowiązującego na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Kobylnica uchwałą z dnia 26 stycznia 2007 r., ustalono, że minimalna powierzchnia działki wynosi 1500 m2. Przedstawione w przedmiotowym projekcie podziału działki budowlane są mniejsze niż 1500 m2, zatem wstępny projekt podziału uznano za niezgodny z miejscowym planem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku rozpoznając zażalenie M.B., postanowieniem z dnia 10 marca 2023 r. nr SKO.432.3.2023 utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Badanie zgodności z planem miejscowym polega na sprawdzeniu, czy proponowany podział nie jest sprzeczny zarówno z częścią tekstową, jak i graficzną tego planu. Określenie w planie miejscowym powierzchni nowowydzielanych działek stanowi w istocie instrukcję, w jaki sposób wykonać podział działki i gwarantuje zachowanie ustawowego warunku zgodności ewidencyjnego podziału nieruchomości z planem miejscowym. Skoro zatem w odniesieniu do działek norma powierzchniowa nie zostałaby zachowana, oznacza to, że realizacja przeznaczenia terenu, o którym mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w praktyce nie byłaby możliwa. Działka nr [...] obr. B., gm. K., objęta jest ustaleniami uchwały nr V/44/2007 Rady Gminy Kobylnica z dnia 26 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bolesławice (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2007 r., Nr 96, poz. 1488), jako teren zabudowy usługowo mieszkaniowej ([...]), dla którego w § 12 ust. 2 pkt 6 lit. b tej uchwały zastrzeżono, że minimalna powierzchnia działki powstałej w wyniku podziału to 1500 m2. Tymczasem stosownie do przedłożonego przez skarżącego wstępnego projektu podziału działki nr [...], żadna z opisanych w nim działek nie spełnia warunku minimalnej powierzchni. Każda z nich ma bowiem zdecydowanie mniejszą powierzchnię niż wymagane 1500 m2. Wstępny projekt podziału jest więc sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie nim objętym, i którego w związku z tym strony i organy administracji publicznej mają bezwzględny obowiązek przestrzegania. M. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 10 marca 2023 r. wnosząc o jego uchylenie, zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 u.g.n. w zbiegu z przepisami od art. 101 do 107 tej ustawy oraz § 12 ust. 2 pkt 6 lit. b uchwały nr V/44/2007 Rady Gminy Kobylnica z dnia 26 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bolesławice w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego § 12 ust. 2 pkt 6 lit. b łącznie z § 4 wskazanej wyżej uchwały nr V/44/2007 Rady Gminy Kobylnica z dnia 26 stycznia 2007r., odnosi się wyłącznie do zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, określanych obowiązkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na mocy art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a realizowanego w trybie przepisów od art. 101 do art. 107 u.g.n. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w uchwale nie przewidziano potrzeby określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych, w trybie przepisów od art. 93 do 99 u.g.n. A zatem uwzględniając zamierzenia skarżącego co do wielkości planowanych budynków, dla proponowanego podziału kierowano się definicją określoną w § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 1225), zgodnie z którą przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Skarżący podkreślił, że kwestię istotnych różnic pomiędzy podziałem nieruchomości realizowanym w trybie przepisów od art. 93 do 99 u.g.n. a scaleniem i podziałem nieruchomości dokonywanym na podstawie przepisów od art. 101 do art. 107 tej ustawy, zaakcentował w zażaleniu z dnia 14 lutego 2023 r. na postanowienie Wójta Gminy Kobylnica, do których to argumentów Kolegium się nie odniosło. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga nie została uwzględniona. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), dalej jak dotychczas "u.g.n.". Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2 art. 93 u.g.n.) i stanowi jedyne kryterium i przesłankę dla podziału nieruchomości. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu. Jak stwierdził NSA w wyroku z 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 107/13, opiniując zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie miejscowym, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, czyli każdej z działek, które miałyby powstać na skutek podziału. Plan miejscowy pełni tu rolę nadrzędną, więc to planowany podział nieruchomości musi spełnić wymogi tego planu, a nie odwrotnie. Intencją takiego rozwiązania jest to, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów wykorzystania gruntów określonych w planie miejscowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA 1400/00, LEX nr 81990). Zatem w sprawie, której przedmiotem jest wstępny podział nieruchomości, sąd nie może badać (i nie bada) legalności uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem sporu jest wykładnia § 12 ust. 2 pkt 6 lit. b tiret 1 obowiązującego na terenie objętym wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Kobylnica uchwałą z dnia 26 stycznia 2007 r. nr V/44/2007. Zdaniem organów obu instancji, przepis ten wprowadza warunek dotyczący minimalnej powierzchni działki powstającej w wyniku podziału nieruchomości dokonywanego również w trybie ewidencyjnym, czyli na podstawie art. 93 u.g.n. Zdaniem skarżącego natomiast przepis ten dotyczy wyłącznie zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości, określanych obowiązkowo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na mocy art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, realizowanego w trybie przepisów od art. 101 do art. 107 u.g.n. W sporze tym rację przyznać należy organowi. Plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity z daty podjęcia uchwały: Dz.U. 2003 r., Nr 80, poz. 717), stanowi prawo miejscowe. Akt prawa miejscowego to akt o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Taki charakter planu miejscowego powoduje, że poza wypadkami gdy rozumienie przepisów nie budzi wątpliwości wynikających z racji lingwistycznych, systemowych, czy funkcjonalnych, do interpretacji jego postanowień stosuje się metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Gdy interpretacja postanowień planu miejscowego jest konieczna, powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem wykładni językowej, celowościowej i systemowej. Jeśli zastosowana w procesie ustalenia treści przepisów prawnych planu miejscowego wykładnia językowa będzie niewystarczająca do kwalifikacji faktów oraz ustalenia normatywnych konsekwencji jej kwalifikacji, dopuszczalne jest stosowanie innych reguł wykładni prawa, mających na względzie cel uregulowania i analizujących znaczenie przepisu planu zagospodarowania przestrzennego z wykorzystaniem pozostałych postanowień tego aktu prawa miejscowego (por. wyr. WSA w Lublinie z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 314/11). Utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, że plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej, a postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej (por. np. wyr. NSA z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 2935/19). Zgodnie z § 4 uchwały "obowiązują szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości na działki budowlane, jak w ustaleniach dla poszczególnych terenów/minimalna powierzchnia działki budowlanej nie dotyczy podziałów istniejących i podziałów wtórnych związanych z wydzieleniem terenów pod drogi oraz pasy i urządzenia techniczne/.". Dla terenu [...] w § 12 ust. 2 pkt 6 lit. b uchwały stanowi się, że cyt. "zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości: - minimalna powierzchnia działki – 1500 m2, - wyklucza się podziały działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie drogi S.01KGP /KG/ w sposób powodujący konieczność budowy nowych bezpośrednich zjazdów z tej drogi". Prawidłowa wykładania powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że niezasadne jest stanowisko skarżącego, że zapis planu dotyczący minimalnej powierzchni działki odnosi się wyłącznie do warunków scalania i podziału nieruchomości, tj. procedury prowadzonej w oparciu o art. 101 i nast. u.g.n., a nie dotyczy podziału nieruchomości prowadzonego w oparciu o art. 93 u.g.n. Zdaniem Sądu nie może być decydujący tylko fakt, że prawodawca lokalny zatytułował § 12 ust. 2 pkt 6 lit. b jako "zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości", z pominięciem dalszej treści tego przepisu. Tymczasem tiret drugi, który wyklucza dokonywanie podziału działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie drogi S.01KGP /KG/ w sposób powodujący konieczność budowy nowych bezpośrednich zjazdów z tej drogi, jednoznacznie odnosi się do każdego podziału nieruchomości, również dokonywanego w oparciu o art. 93 u.g.n. W tej sytuacji również warunek określony w tirecie pierwszym, tj. warunek dotyczący minimalnej powierzchni działki powstałej w wyniku podziału - odnosić należy konsekwentnie do każdego podziału nieruchomości, w tym również podziału dokonywanego w oparciu o art. 93 u.g.n. Regulacja ta jest spójna, wynika z niej, że celem prawodawcy lokalnego było to, aby postanowienia § 12 ust. 2 pkt 6 lit. b tiret jeden i dwa dotyczyły szczegółowych zasad dokonywania każdego podziału nieruchomości, a nie wyłącznie podziału dokonywanego po scalaniu nieruchomości. Podział ten ma być zatem dokonywany w sposób, który po pierwsze nie doprowadzi do powstanie działek o powierzchni mniejszej nić 1500 mkw, po drugie, nie spowoduje konieczności budowy nowych zjazdów z drogi S.01KGP. Podkreślić też należy, że co do zasady podział nieruchomości dokonywany jest w postępowaniu administracyjnym w ramach postępowania podziałowego. Postępowanie scaleniowo-podziałowe z art. 101 u.g.n. wprowadzające szczególny tryb scalenia i podziału nieruchomości jest w istocie wyjątkiem od tej zasady. Stanowi ono zbiorczy podział wielu scalonych nieruchomości na określonym obszarze, dokonywany w sytuacji, gdy zainteresowanych podziałem jest wielu właścicieli lub użytkowników wieczystych. Istotą tego postępowania jest uniknięcie wielu odrębnych postępowań podziałowych. Scalenie i podział nieruchomości skutkuje połączeniem wielu dotychczasowych nieruchomości w jeden obszar i następnie dokonaniem podziału tego obszaru na nowe działki odpowiadające wymogom planu miejscowego przy jednoczesnym wydzieleniu nieruchomości pod drogi obsługujące obszar podlegający scaleniu i podziałowi. Interpretacja, że prawodawca uregulował w planie jedynie sposób podziału działek w tym szczególnym postępowaniu i zaniechał określenia tego sposobu odnośnie zwykłego postępowania podziałowego, jest w ocenie Sądu sprzeczna z celem tego unormowania i nieracjonalna. W planie nie przewidziano obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Scalenie takie, zgodnie z art. 102 ust. 2 u.g.n., mogłoby być zatem dokonane jedynie na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Ograniczenie przewidzianych w § 12 ust. 2 pkt 6 lit. b tiret jeden i dwa karty terenu [...] warunków podziału prowadziłoby do niezasadnego różnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości w zakresie dokonywania podziału nieruchomości po scaleniu, w stosunku do innych podmiotów domagających się podziału nieruchomości, bez przeprowadzania takiej procedury. Odnosząc się do zarzutu skargi, że art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważniał przed dniem 21 października 2010 r. do określania w planie zagospodarowania przestrzennego minimalnej wielkości nowo wydzielonych działek budowlanych powstałych w wyniku podziału nieruchomości, a jedynie powstałych w odrębnej procedurze scalenia i podziału nieruchomości, wskazać należy, że zarzut ten uchyla się spod kontroli Sądu w tej sprawie. Odnosi się on bowiem do zgodności uchwały nr V/44/2007 Rady Gminy Kobylnica z dnia 26 stycznia 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Bolesławice (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2007 r., Nr 96, poz. 1488) z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie podlega badaniu w tej sprawie. Rozstrzyganie tej kwestii w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem postanowienia w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości stanowiłoby pośrednią kontrolę zgodności planu zagospodarowania przestrzennego z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co jest niedopuszczalne. Do tego służy bowiem odrębny tryb przewidziany w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1144/12). Podsumowując, prawidłowo organy uznały, że stosownie do przedłożonego przez skarżącego wstępnego projektu podziału działki nr [...], żadna z opisanych w nim działek nie spełnia warunku minimalnej powierzchni. Każda z nich ma bowiem mniejszą powierzchnię niż wymagane 1500 m2. Wstępny projekt podziału jest więc sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało wydanie opinii negatywnej, na podstawie art. 94 ust. 4 i ust. 1 u.g.n. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) oddalił skargę. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).