II SA/Gd 408/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 12 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie świadczenia pieniężnego z tytułu pracy przymusowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał mocy własną decyzję z dnia 16 stycznia 2013 r., którą działając na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z dnia 23 lutego 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z 31 października 2011 r. odmawiającej przyznania J. P. uprawnienia do świadczenia przysługującego osobom represjonowanym przez III Rzeszę. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 31 października 2011 r. oraz decyzją wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu 23 lutego 2013 r. orzekł, że w przypadku J. P. nie został spełniony warunek deportacji do pracy przymusowej zawarty w art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 87, poz. 395, ze zm.) zwanej dalej ustawą. Skargę strony na tę decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 253/12. Następnie J. P. złożyła do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniosek o zmianę lub uchylenie decyzji o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, powołując się na art. 154 k.p.a. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 154 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia 23 lutego 2012 r. i poprzedzającej ją decyzji z 31 października 2011 r. Organ wskazał, że decyzje te były poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który oddalił wniesioną na nie skargę. Będąc związanym powyższym wyrokiem, Kierownik Urzędu nie doszukał się okoliczności umożliwiających uchylenie decyzji z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, a także pominięcie istotnych dowodów przemawiających za istnieniem przesłanek do przyznania świadczenia. Strona stwierdziła ponadto, że w podobnych sprawach deportowanym do pracy przymusowej przyznawano uprawnienia do przedmiotowych świadczeń. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 16 stycznia 2013 r. Organ stwierdził, że postępowanie prowadzone w oparciu o art. 154 k.p.a. nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz ocenę wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych tym przepisem - interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Stwierdził przy tym, że w świetle art. 154 k.p.a. za słuszny interes strony nie można uznać jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Tymczasem ocena dowodów przedstawionych przez stronę na okoliczność wykazania istnienia przesłanek decydujących o przyznaniu uprawnienia do świadczenia pieniężnego przeprowadzona została w trakcie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 23 lutego 2012 r. Kierownik Urzędu rozpoznając sprawę w trybie zwyczajnym ustalił, że strona nie podlegała represjom, o których mowa w art. 2 pkt 2 ustawy. W toku postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji pełnomocnik strony nie wskazał nowych okoliczności. Organ podkreślił przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. uznał, że decyzja Kierownika Urzędu o odmowie przyznania stronie uprawnienia do świadczenia pieniężnego była zgodna z prawem. Zmiana oceny prawnej tych decyzji nie jest zatem możliwa. W niniejszej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wskazała, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wydając zaskarżoną decyzję posłużył się dowolną interpretacją art. 154 k.p.a., w szczególności pojęcia interesu społecznego. Fakt deportacji i skierowania do pracy przymusowej jest istotnym naruszeniem tego interesu, czego organ ten nie wziął pod uwagę. Według skarżacej Kierownik Urzędu niezgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy nie uznaje J. P. za osobę represjonowaną. Skarżąca została bowiem wraz z rodziną deportowana - wysiedlona z gospodarstwa rodziców i zmuszana do pracy niewolniczej. W kontekście wydawanych w podobnym stanie faktycznym korzystnych dla osób represjonowanych decyzji Kierownika Urzędu, odmowa przyznania uprawnień do świadczeń J. P. jest według skarżącej niezrozumiała i nielogiczna. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2013 r. skarżąca zarzuca organowi błędną ocenę faktu zaistnienia w jej przypadku represji, o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy. Ponownie przytacza okoliczności przemawiające jej zdaniem za deportacją w celu wykonywania prawy przymusowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo. Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddana została decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 12 kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji, wydana na podstawie art. 154 k.p.a. Stosownie do treści przepisu art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie to określane jest jako nadzwyczajny tryb zmierzający do wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Jak wskazuje się orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jego specyfika polega na tym, że organ nie dokonuje ponownej merytorycznej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, ale rozważa, czy za zmianą ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W przeciwnym wypadku postępowanie określone w art. 154 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Organ administracji nie jest zatem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I GSK 792/11, dostępny pod adresem strony internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia przyznania J. P. uprawnień do świadczeń z tytułu represji doznanych ze strony III Rzeszy była przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia 23 lutego 2012 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał wówczas, że w przypadku J. P. nie zostały spełnione przesłanki, które na podstawie obowiązujących przepisów prawa uprawniają do świadczenia z tytułu represji stosowanych przez okupantów. Sytuacja skarżącej analizowana była w świetle treści art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2011 r. nr 72, poz. 380) oraz na podstawie przedstawionych w sprawie dowodów – w szczególności szeregu zaświadczeń potwierdzających istnienia gospodarstwa rolnego w miejscowości Słup (będącego pod zarządem niemieckim), zeznań świadków potwierdzających wykonywanie przez skarżącą pracy w gospodarstwie rolnym, ankiety wypełnionej przez wnioskodawczynię, dowodu z jej przesłuchania i dokumentów uzyskanych z akt jej siostry. Organ ocenił wówczas, że wysiedlenie skarżącej wraz z rodziną z miejsca zamieszkania nie miało na celu skierowania do pracy, lecz nastąpiło po aresztowaniu i śmierci jej ojca. Niewątpliwą represją była utrata gospodarstwa w miejscowości P., lecz przedmiotowe świadczenie pieniężne nie jest związane z wysiedleniem, lecz z deportacją do pracy przymusowej. Na decyzję tę strona złożyła skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 253/12, uznając tym samym, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Z tego tez względu sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zaprezentowane przez organ administracji, odnoszące się do braku możliwości zmiany wcześniejszych decyzji odmawiających stronie przyznania uprawnień związanych represjami doznanymi w czasie II wojny światowej w sytuacji, gdyby miało to doprowadzić do odmiennej oceny tych samych dowodów, które strona ponownie przedstawia kwestionując prawidłowość stanowiska zajętego w ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu z dnia 23 lutego 2012 r. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy, świadczenie pieniężne przysługuje osobom, które w okresie podlegania represjom określonym w ustawie były obywatelami polskimi i są nimi obecnie. Przez represję, zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji, należy rozumieć deportację (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 - 1945 bądź b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Obecne brzmienie art. 2 pkt 2 ustawy zostało wprowadzone ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach do pracy przymusowej przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. z 2011 r., nr 72, poz. 380), której przepisy weszły w życie w dniu 20 kwietnia 2011 r. Konieczność zmiany treści przepisu art. 2 pkt 2 ustawy została wywołana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt K 49/07 (Dz. U. nr 220, poz. 1734, z dnia 23 grudnia 2009 r.), w którym stwierdzono, że art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że ustawodawca trafnie uznał, że wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były one również poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, najczęściej nieprzyjaznym środowisku. Trybunał wskazał też, że w języku potocznym "deportacja jest karą polegającą na skierowaniu skazanego do odległej miejscowości na przymusowy pobyt; zesłanie" (Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1988, t. 1, s. 328; Słownik wyrazów obcych PWN, red. J. Tokarski, Warszawa 1978 r., s. 145 – "zesłanie skazanego, zwłaszcza do odległej, izolowanej miejscowości na przymusowy pobyt"). Pierwotnym celem tak rozumianej deportacji jest wymierzenie sankcji w postaci pozbycia się z danego terytorium osób niepożądanych i ich ukarania przez izolację od dotychczasowego środowiska. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że nie ma zastrzeżeń co do samej zasady ustawowej, aby świadczenia deportacyjne otrzymywały tylko te osoby, wobec których obowiązek pracy przymusowej podczas II wojny światowej i tuż po jej zakończeniu przybierał szczególnie dotkliwą formę, tzn. był połączony z wysiedleniem (przymusową zmianą miejsca pobytu) i "wyrwaniem" z dotychczasowego środowiska. Wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, wskazano m.in.: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi. Oznacza to, że materialnoprawnym warunkiem przyznania świadczenia pieniężnego, w świetle przepisów wskazanej ustawy, jest stwierdzenie faktu "deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej". W ukształtowanym pod wpływem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzecznictwie sądowoadministracyjnym "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej" rozumiana jest nie jako sama zmiana miejsca pobytu. Deportacja musi łączyć się z przymusowym wywiezieniem, "wyrwaniem" i odizolowaniem od dotychczasowego środowiska. Stan deportacji wiąże się z życiem w otoczeniu wrogości, wyobcowania mentalnościowego, kulturowego i językowego. Zaś wykonywanie pracy przymusowej nawet w miejscowości położonej w niewielkiej, bo kilku, czy kilkunastokilometrowej odległości od miejsca zamieszkania, nie przesądza jeszcze o barku przesłanki deportacji w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 494/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym deportacja (wywiezienie) musi nastąpić do pracy przymusowej (taki powinien być cel i przyczyny wywiezienia). Nie będzie represją w myśl przepisów ustawy wywiezienie z miejsca dotychczasowego zamieszkania w wyniku wysiedlenia, którego przyczyną nie było skierowanie do pracy przymusowej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 261/11, Baza orzeczeń Lex nr 993698). Podkreślić należy, że przepisy ustawy o świadczeniach pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich nie przewidują świadczeń dla wszystkich poszkodowanych, lecz tylko dla tych, względem których okupant stosował represję pracy niewolniczej w zaostrzonej formie, osadzenie w obozie pracy bądź deportację. Uwaga ta jest istotna, gdyż realizowany był w okresie okupacji powszechny obowiązek pracy, obejmujący wszystkich mieszkańców Generalnej Guberni, bez względu na wiek i stan zdrowia. Taka też ocena została dokonana przez organ w postępowaniu zwykłym, będącym przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie sygn. akt II SA/Gd 253/12 (wyrok z dnia 18 lipca 2012 r.), oddalającym skargę J. P. Nie można tym samym za słuszny interes skarżącej w świetle art. 154 k.p.a. uznać jej dążenia do innej oceny tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Zauważyć również należy, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji nie może wiązać się z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy procesowego, ponieważ są one co do zasady wyrazicielem interesu społecznego. Oznacza to, że weryfikacja takiej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. musi się też odbyć z poszanowaniem obowiązujących norm prawnych, a nie zmierzać do obejścia tego prawa. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domaga się zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji z dnia 23 lutego 2012 r. odmawiającej przyznania jej uprawnień do świadczenia z tytułu represji doznanych ze strony III Rzeszy, powołując się na te same dowody, które wykazywała w ramach postępowania zmierzającego do ich nabycia. W sprawie niniejszej skarżąca nie powołuje się na zmianę stanu faktycznego, jaka miałyby nastąpić po dniu wydania tej decyzji, nie doszło też do zmiany treści podstawy prawnej - art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. W tej sytuacji zmiana oceny prawnej przedstawionej w decyzji z dnia 23 lutego 2012 r. wiązałaby się z naruszeniem przepisów prawa, bądź też z ich obejściem, co z pewnością nie leży w interesie społecznym. Brak zatem istnienia przesłanek "interesu społecznego" bądź "słusznego interesu strony" w świetle art. 154 kpa stanowi o zbędności (niedopuszczalności) ponownej merytorycznej oceny stanu faktycznego sprawy, zakończonej uprzednio decyzją prawomocną. Subiektywne stanowisko strony co do prawidłowości tej oceny nie może stanowić podstawy do wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że naruszenia interesu społecznego czy słusznego interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. nie można utożsamiać ze zdarzeniami będącymi podstawą wniosku o przyznanie świadczenia. Sąd nie kwestionuje uzasadnionego poczucia krzywdy związanej z przeżyciami okresu wojny i okupacji. Działania okupanta wobec skarżącej i jej rodziny z pewnością ocenić należy jako rażąco sprzeczne nie tylko z jej słusznym interesem, czy interesem społecznym, ale również podstawowymi, niezbywalnymi prawami przysługującymi każdemu człowiekowi. Jednakże nie to jest podstawą orzekania o zmianie lub uchyleniu ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Okoliczności te podlegały ocenie w świetle przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 23 lutego 2012 r. Tym samym, zdaniem sądu, nie wystąpiły w niniejszej sprawie, jak prawidłowo ocenił organ, przesłanki przewidziane w art. 154 k.p.a., uzasadniające uwzględnienie wniesionego wniosku o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej, wobec czego ocena stanu prawnego i uzasadnienie dokonane przez organ nie budzą wątpliwości co do zgodności z prawem. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.