II SA/Gd 411/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję główną Wojewody z dnia 19 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady z dnia 9 sierpnia 1956 r., nr [...], Decyzją z dnia 25 czerwca 1956 r. nr [..] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. B. oznaczonej jako parcela nr [..] o pow. 0,3656 ha, stanowiącej własność J. T. Decyzją z dnia 9 sierpnia 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przyznało J. T. kwotę 614,20 zł tytułem odszkodowania za ww. nieruchomość. Pismem z dnia 29 sierpnia 1956 r. J. T. wniosła odwołanie od powyższej decyzji odszkodowawczej. W związku z nierozpatrzeniem ww. odwołania, pismem z dnia 26 kwietnia 2012r., spadkobiercy byłej właścicielki wystąpili do Wojewody o kontynuowanie postępowania odwoławczego w sprawie. Wojewoda decyzją z dnia 19 grudnia 2012 r. nr [..] umorzył postępowanie wskazując, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Minister Infrastruktury i Rozwoju (następca prawny Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego. Pismem z dnia 17 stycznia 2014 r. Prezes Rady Ministrów rozstrzygnął ww. spór poprzez wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji z dnia 9 sierpnia 1956 r. Mimo powyższego, pismem z dnia 17 lutego 2014 r. Wojewoda przekazał przedmiotową sprawę Prezydentowi Miasta wykonującemu zadania starosty, celem przeprowadzenia postępowania na nowo. Naczelny Sad Administracyjny postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt I OW 147/14 po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta a Wojewodą w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania J. T. od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 9 sierpnia 1956 r., nr [..] w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazał Wojewodę jako organ właściwy w sprawie. Wojewoda decyzją główną z dnia 19 lutego 2016 r. nr [..] na podstawie art. 93 w związku z art. 78 ust. 1 i art. 71 i 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.), art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 48, poz. 282) uchylił orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 9 sierpnia 1956 r. nr [..] i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że takie rozstrzygnięcie uzasadnione jest zmianą przepisów materialnoprawnych, na podstawie których sprawa ma zostać rozpoznana. W ocenie Wojewody, odszkodowanie powinno zostać ustalone przez organ I instancji, jakim jest Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestię odszkodowania, tj. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), a prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ powinien zastosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku wniósł Prokurator Prokuratury. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 153 w zw. z art 166 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a"), polegające na niezastosowaniu przez organ odwoławczy wiążącej oceny prawnej, wyrażonej uprzednio w przedmiotowej sprawie przez NSA w postanowieniu z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt IOW 147/14, w którym wskazano, jakie przepisy prawa materialnego winien zastosować organ odwoławczy przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy (tj. przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), jak również wskazano, że określenie "prowadzi się na nowo" użyte w art. 3 ust. 2 z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należy odnieść wyłącznie do postępowania toczącego się w danej instancji, - art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; - art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji, - art. 93 w zw. z art. 71 oraz art. 72 ust. 2 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnem poprzez jego błędne zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania przed organem I instancji w całości - mimo braku takiej możliwości w świetle przepisów rozporządzenia, przy jednoczesnym wskazaniu, że sprawa winna zostać na nowo przeprowadzona przez organ I instancji, mimo że przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym nie przewidywały również możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ niższej instancji. W związku z powyższym Prokurator Prokuratury wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym Wojewoda uchylił orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 9 sierpnia 1956 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W przedmiotowej sprawie co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt I OW 147/14 wskazał Wojewodę jako organ właściwy w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jako okoliczność bezsporną, że sprawę odszkodowania za ww. nieruchomość należy obecnie prowadzić na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Dalej Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że skoro w niniejszej sprawie do rozpatrzenia pozostaje odwołanie od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 9 sierpnia 1956 r., to postępowanie powinno toczyć się przed organem II instancji. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie stosuje przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez ten organ. Jako podstawę proceduralną zaskarżonej decyzji wskazano art. 71, art. 72, art. 78 oraz art. 93 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. nr 36, poz. 341 ze zm.) – zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem", zastosowanego w niniejszej sprawie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 4, poz. 8 ze zm.). Zgodnie z art. 71 rozporządzenia, jeżeli niema podstawy prawnej lub faktycznej do merytorycznego załatwienia sprawy, będącej przedmiotem podania, władza pozostawia je bez załatwienia, a sprawę wszczętą już umarza, czyniąc odpowiednią adnotację na akcie i w miarę okoliczności zawiadamiając petenta. Przepis art. 72 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że w toku postępowania władza wydaje decyzje (orzeczenia i zarządzenia) tak często, jak tego zajdzie potrzeba. Z ustępu 2. tego artykułu wynika, że decyzje dzielą się na główne i incydentalne. Decyzje główne sprawę, będącą przedmiotem postępowania, załatwiają co do jej istoty, względnie sprawę kończą w danej instancji. Decyzje incydentalne rozstrzygają inne kwestje, wynikające w toku postępowania. Stosownie do art. 78 ust. 1 rozporządzenia decyzja główna powinna załatwiać sprawę, będącą przedmiotem rozpatrzenia, oraz wszystkie istotne wnioski osób interesowanych w możliwie najbardziej zwięzłem i wyraźnem ujęciu, powołując się na podstawę prawną. Ustęp 2 art. 78 rozporządzenia stanowi, że załatwienie winno z reguły następować w całości. Jeżeli jednak sprawa dopuszcza podział na kilka części, natenczas można, o ile jest to celowe, wydać decyzję o oddzielnych częściach, jeśli całość nie dojrzała jeszcze do rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 93 rozporządzenia jeśli odwołania nie należy odrzucić, jako spóźnionego lub niedopuszczalnego, władza odwoławcza wyda orzeczenie w sprawie, nie będąc związana ani zakresem żądań odwołania, ani ustaleniami instancji niższej. Przywołać należy także art. 82 rozporządzenia, w myśl którego od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji, służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i przytem bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy wydane po dniu 14 września 1923 r. nie stanowią odmiennie. A zatem postępowanie prowadzone na podstawie rozporządzenia jest co do zasady dwuinstancyjne. W ocenie Sądu z treści ww. przepisów, wbrew stanowisku strony skarżącej, nie wynika, że stosując rozporządzenie organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji organu I instancji. Takiego rozstrzygnięcia nie wykluczają jego przepisy, a w szczególności art. 78 ust. 1 oraz art. 93. Wniosku takiego nie można także wywieść z treści wydanego w sprawie , a przywołanego wyżej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazano tam jedynie, że skoro w niniejszej sprawie do rozpatrzenia pozostaje odwołanie od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 9 sierpnia 1956 r., to postępowanie powinno toczyć się przed organem II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał jednak sposobu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Sąd podziela stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji o zasadności uchylenia decyzji organu I instancji. Zauważyć bowiem należy, że w wyniku licznych zmian stanu prawnego regulującego sposób ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, kwestia ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie musi zostać ponownie rozpoznana przez organy obu instancji. Zachodzi tu taka sytuacja, w której organ II instancji – po ponownym rozpoznaniu sprawy, nie mógłby utrzymać w mocy orzeczenia organu I instancji wydanego w tej sprawie w 1956 roku. Utrzymując w mocy to orzeczenie organ odwoławczy w sposób istotny naruszyłby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ I instancji orzekał o odszkodowaniu na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339). Natomiast obecnie odszkodowanie musi zostać ustalone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących to zagadnienie. Przedmiotowa sprawa dotycząca ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, w wyniku wniesienia odwołania od decyzji odszkodowawczej, nie została do dnia dzisiejszego zakończona, zatem – stosownie do treści art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 2147) - dalej w skrócie jako "u.g.n.", należy ją dalej prowadzić na podstawie przepisów tej ustawy. Przepis art. 233 u.g.n. stanowi bowiem, że sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy (to jest przed 1 stycznia 1998 roku), prowadzi się na podstawie jej przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. I SA 1152/00 (Baza Orzeczeń LEX nr 81988) zasadnie wskazał, że "z istoty postępowania odwoławczego, określonego przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (...) wynika, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony był zakresem rozstrzygnięcia sprawy orzeczeniem organu I instancji. W postępowaniu odwoławczym mogła zostać rozpoznana wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy, a w konsekwencji do naruszenia, jeśli sprawa rozpoznawana jest w toku instancji zasady dwuinstancyjności rozpoznawania i rozstrzygania sprawy." Jednakże w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie Wojewoda zaskarżoną decyzją w sposób wadliwy umorzył postępowanie przed organem I instancji. Zmiana przedmiotowej tożsamości sprawy nie oznacza bowiem, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a tylko taka sytuacja uprawniałaby organ do umorzenia postępowania w sprawie. Jeżeli bowiem strona postępowania ma dalej interes w rozstrzygnięciu sprawy i istnieją normy prawne pozwalające na jej rozpoznanie (a tak jest w niniejszej sprawie), to przedmiot sprawy istnieje i brak jest podstaw do umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.