II SA/Gd 413/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Kaliska z dnia 6 lutego 2017 r. nr [...] i umarza postępowanie administracyjne. L. K. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 kwietnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 6 lutego 2017 r., o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na terenie działki nr [..] położonej w obrębie I., gmina K. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 6 lutego 2017 r. Wójt Gminy, po ponownym rozpatrzeniu wniosku L. i M. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny na terenie działki nr [..] położonej w obrębie I., gmina K., z uwagi na brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), przyjmując brak kontynuacji funkcji. W odwołaniu od tej decyzji L. i M. K. wnieśli o jej uchylenie w całości i wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania budynku, podnosząc, że budynek ten stanowi ich centrum życiowe, a ponadto nabyty został w systemie "Rodzina na swoim" z przeznaczeniem na dom mieszkalny. Twierdzą, że brak jest w decyzji uzasadnienia sprzeczności planowanej przez nich funkcji mieszkaniowej z istniejącą funkcją letniskową. Ich zdaniem, w sytuacji, kiedy pobyt w konkretnym budynku jest pobytem całorocznym i budynek spełnia takie funkcje, to brak jest przeszkód, aby został on uznany niezależnie od tego, że jest usytuowany wśród budynków letniskowych, za budynek mieszkalny ponieważ spełnia taką funkcję. Zarzucili, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania i nie ocenił, jaki charakter ma pobyt wnioskodawców w budynku i w jaki sposób budynek jest wykorzystywany. Według nich przepis dotyczący zasady dobrego sąsiedztwa winien chronić interesy osób trzecich. Wskazali, że budynkiem mieszkalnym jest zarówno budynek letniskowy, jak i budynek wykorzystywany przez cały rok, a różnica sprowadza się jedynie do okresu, w jakim budynek mieszkalny jest wykorzystywany. W sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu wystarcza, że na działkach sąsiednich istnieje zabudowa mieszkaniowa, aby mógł na danym terenie zaistnieć budynek wykorzystywany cały rok. Zarzucili odwołujący, że prawdziwą przyczyną odmowy jest fakt, iż za budynek letniskowy gmina otrzymuje o wiele wyższy podatek. Wskazali na interpretację pojęcia działki sąsiedniej w orzecznictwie sądowym. Podali, że budynek stanowi centrum spraw życiowych ich 5-osobowej rodziny, nie posiadają żadnego innego mieszkania, a trójka ich dzieci chodzi do przedszkola i szkoły w K. Ponadto wskazali, na podstawie mapy ewidencyjnej, że obiekt wzniesiony na działce nr [..] oznaczony jest symbolem "mj" (mieszkanie jednorodzinne) i działka ta ma dostęp do drogi publicznej, tak jak ich działka nr [..]. Twierdza, że w obszarze objętym analizą znajduje się jeszcze budynek oznaczony symbolem "mj", ale nieczytelny jest numer tej działki. Według odwołujących obszaru analizowanego nie można ograniczać tylko do wskazanego przez gminę w sytuacji, gdy zabudowa mieszkaniowa istnieje na działkach na [..] i [..]. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotowa sprawa jest rozpatrywana po raz drugi przez organ odwoławczy, który wcześniej uchylił poprzednią decyzję organu pierwszej instancji z powodu konieczności prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego i jego uzasadnienia. W oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium uznało, że planowana inwestycja nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ nie ma kontynuacji funkcji. Stosownie do treści tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tym razem Kolegium uznało, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia na właściwej mapie. Ustalony obszar jest wystarczający do przeprowadzenia analizy. Został wyznaczony w promieniu 70-100 m wokół obszaru działki nr [..]. Z treści przeprowadzonej analizy wynika, iż w obszarze analizowanym występują wyłącznie działki o przeznaczeniu pod zabudowę letniskową oraz las. W obszarze analizowanym istniejąca zabudowa (budynki o funkcji letniskowej) tworzy układ urbanistyczny, zlokalizowany wzdłuż drogi publicznej - powiatowej, po obu stronach drogi. Wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym to budynki letniskowe. W granicach obszaru analizowanego (zespołu urbanistycznego) nie znajduje się zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, a jedynie zabudowa letniskowa, rekreacji sezonowej. Wszystkie budynki w obszarze analizowanym otrzymały pozwolenie na budowę budynków letniskowych i nie uzyskały zmiany sposobu użytkowania budynku na funkcję mieszkalną. Na działce sąsiedniej w stosunku do działki nr [..] również znajduje się zabudowa letniskowa. Stąd wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji. Organ podkreślił, że co prawda funkcja mieszkalna nie jest funkcją sprzeczną z funkcją letniskową, która również jest funkcją mieszkalną, jednakże przepis art. 61 ust. 1 ustawy stawia warunek kontynuacji funkcji zastanej, a nie jej niesprzeczności. Wskazane w odwołaniu działki nr [..] i [..] nie znajdują się w obszarze analizowanym, stąd brak podstaw do dokonania analizy znajdującej na nich zabudowy. W skardze na powyższą decyzję skarżący domagają się uchylenia decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. a także z powodu niewłaściwego zastosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucili bezpodstawny brak rozszerzenia obszaru analizowanego o obszary działek zabudowane obiektami o funkcji mieszkaniowej i tym samym niewłaściwe ustalenie, że nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Według skarżących organ nie wywiązał się ze wskazań zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium i nie poczynił prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Zdaniem skarżących po zmianie funkcji na ich działce nie nastąpi zaburzenie ładu przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. skarżącą L. K. oświadczyła, że wniosek o warunki zabudowy dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego dokładnie w takim kształcie, jak on istnieje. Celem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie wymiaru podatku od nieruchomości jak za budynek mieszkalny a nie za budynek letniskowy. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z przyczyn innych, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów prawa obowiązujących w dacie ostatecznego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny. Zaskarżone decyzje wydane zostały w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka nr [..] brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec zatem wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy należało procedować na podstawie przepisów u.p.z.p., której art. 59 ust. 1 stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Oznacza to, że w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca m.in. na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wymóg ten ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2 u.p.z.p.). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uregulowana została w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332), zwanej dalej Prawem budowlanym, zgodnie z którym zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że obiekt budowlany będący przedmiotem wniosku inwestorów, położony na działce nr [..], obręb I., gmina K., wykorzystywany jest przez nich do zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych, nie tylko w okresie wakacji i wypoczynku, ale przez cały rok. Z tego względu skarżący zwrócili się z wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania budynku z dotychczasowej funkcji letniskowej na mieszkaniową, nieplanując żadnych innych zmian w samym obiekcie ani na terenie działki. Cel wniosku został jednoznacznie określony przed sądem, jako służący do celów podatkowych, do zmiany podatku od nieruchomości uiszczanego od budynku rekreacyjnego, ale też z akt sprawy administracyjnej wynika, że był już akcentowany w toku postępowania administracyjnego. Zatem fakt, że skarżący realizują we wskazanym obiekcie funkcję mieszkaniową była okolicznością znaną w toku postępowania organom orzekającym w niniejszej sprawie, co potwierdzają zgromadzone w aktach dokumenty. W ocenie sądu kluczowym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy żądanie wniosku obejmuje zmianę sposobu użytkowania wymagającą ustalenia warunków zabudowy dla takiego przedsięwzięcia. Dopiero bowiem po ustaleniu, że w grę wchodzi zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, możliwe jest procedowanie w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Kwestia ta pozostała natomiast poza rozpoznaniem organów orzekających w sprawie, zaś sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna faktycznego sposobu użytkowania obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku, nie zweryfikowała pod tym kątem. Tymczasem z ujawnionych w toku postępowania okoliczności sprawy wynika, że skarżący użytkują wskazany obiekt jako budynek mieszkalny całoroczny, realizując w nim tym samym funkcję mieszkaniową. Fakt, że mieszkają tam bez względu na porę roku świadczy o tym, że budynek ten nie pełni funkcji letniskowej. W kwestii rozróżnienia obu tych funkcji w orzecznictwie przyjmuje się, że nie ma kolizji pomiędzy zabudową realizującą funkcje mieszkaniowe i zabudową określaną mianem letniskowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt II OSK 569/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Obie funkcje polegają na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, tyle tylko, że w odniesieniu do funkcji mieszkaniowej realizuje się ją w wymiarze podstawowym przez cały rok, a w przypadku funkcji letniskowej służy do celów związanych z wypoczynkiem, w określonych okresach roku. W niniejszej sprawie istotne jest ustalenie, w jaki sposób wnioskodawcy użytkują obiekt budowlany położony na działce nr [..]. Otóż z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że skarżący mieszkają w tym budynku, który stanowi ich centrum życiowe i ta okoliczność nie uległa zmianie od chwili jego zakupu od osoby trzeciej (zob. oświadczenie złożone na rozprawie). Jedynie kwestia wysokości opłacanego podatku od nieruchomości skłoniła skarżących do zawnioskowania o zmianę sposobu użytkowania, ale w świetle przepisów u.p.z.p. oraz w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie nastąpiła żadna zmiana objęta normą przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p., która wymagałaby uzyskania decyzji ustalającej warunki. Sytuacja taka pozostaje poza zatem hipotezą art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Modyfikacja sposobu użytkowania obiektu z czasowego mieszkaniowego na stały w tym samym budynku użytkowanym jako mieszkalny całoroczny w żaden sposób nie wpłynie na zmianę warunków kształtujących zmianę sposobu użytkowania tego obiektu, tj. na bezpieczeństwo pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W istocie wniosek skarżących jest fikcją, mającą uzasadnić jedynie zmianę sposobu opodatkowania budynku na korzystniejszą dla strony. Tym samym postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 26 października 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku letniskowego na budynek mieszkalny jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego, w tym m.in. przedmiotu postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, gdyż w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania w sprawie warunków zabudowy i wydania decyzji na podstawie art. 61 u.p.z.p. Sprawa taka nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie sądu organy administracji obu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy. Było to skutkiem błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co narusza przepis art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po uchyleniu jako wadliwych decyzji organów obu instancji administracyjnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., korzystając z przepisu art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.