II SA/Gd 415/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego . z dnia 9 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa z dnia 6 lipca 2015 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2017 r. Skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta, decyzją z dnia 13 marca 2009 r., nr [..] zezwolił skarżącemu na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych na obszarze działki nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym Ł., gmina P. z przeznaczeniem pod budowę budynku usługowego - przedszkola. W decyzji tej ustalona została stała opłata roczna, płatna co roku przez 10 lat tj. od 2009 r. do 2018 r., w wysokości uzależnionej od ceny tony ziarna żyta w danym roku. Pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. skarżący został poinformowany o wysokości stałej opłaty rocznej w 2015 r., której wysokość ustalono na 7094,98 zł. W związku z tym skarżący zwrócił się do Wójta Gminy z prośbą o wystąpienie do Marszałka Województwa o umorzenie całości opłaty rocznej za 2015 r. Wójt Gminy zarządzeniem z dnia 1 czerwca 2015 r. wystąpił do Marszałka Województwa z wnioskiem o umorzenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych przeznaczonych pod inwestycję o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Marszałek Województwa, decyzją z dnia 6 lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), odmówił umorzenia stałej opłaty rocznej za 2015 r. w wysokości 7094,98 zł. ustalonej decyzją Starosty Powiatu z dnia 13 marca 2009 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Marszałek wyjaśnił, że wnioskodawca nie spełnia określonego w art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych warunku, bowiem przedszkole niepubliczne nie ma charakteru użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania w rozumieniu tego przepisu Skarżący wniósł w odwołaniu o uchylenie tej decyzji z uwagi na naruszenie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez nieuzasadnione stwardzeniem, że prowadzenie przedszkola niepublicznego nie obejmuje zadań z zakresu użyteczności publicznej. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art.7, art. 77, art. 107 §3, art. 8, art. 9, art. 11, art. 6 Kpa- przez niewłaściwe wyjaśnienie sprawy i uzasadnienie decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy decyzję Marszałka, stwierdziło w zaskarżonej decyzji, że w niniejszej sprawie nie można zastosować instytucji umorzenia z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż przedszkole niepubliczne nie ma charakteru użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania w rozumieniu tego przepisu. W skardze wniesionej do Sądu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił, że decyzja wydana została z naruszeniem: art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem tożsamości pojęć "użyteczności publicznej" i "celu publicznego" i przez to nieuzasadnione stwierdzenie, że prowadzenie przedszkola niepublicznego nie obejmuje zadań z zakresu użyteczności publicznej, co wyklucza zastosowanie zwolnienia z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z uwagi na brak jednej z przesłanek tamże wskazanych. Zarzucił także naruszenie art. 9 ust. 4 w zw. z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w ramach poszukiwania przez organ administracji definicji pojęcia użyteczności publicznej, co skutkowało błędnym uznaniem, że prowadzenie przedszkola niepublicznego nie obejmuje zadań z zakresu użyteczności publicznej. Wreszcie zarzucił naruszenie art. 7, art. 10, art. 11 i art. 77 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy pomimo prowadzenia postępowania administracyjnego w instancji odwoławczej przez prawie półtora roku i ograniczenie się wyłącznie do powierzchownej analizy prawnej przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący stwierdził, że z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że zadania o charakterze użyteczności publicznej to takie zadania własne gminy określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Artykuł 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zaś wyłącznie regulację dotyczącą celów publicznych, stosowaną na potrzeby tej ustawy i termin ten nie jest tożsamy z pojęciem użyteczności publicznej użytym w art. 12 ust. 16 ustawy o gospodarce rolnej i leśnej czy też w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Co więcej, brak jest przepisów wyłączających w sposób wyraźny możliwość wykonywania zadań z zakresu użyteczności publicznej przez podmiot prywatny. Status prywatnego podmiotu nie dyskwalifikuje możliwości wykonywania przez niego zadań z tytułu użyteczności publicznej. Skarżący uważa więc, że przedszkole niepubliczne wykonuje zadania z zakresu użyteczności publicznej, gdyż zaspokaja zbiorowe potrzeby ludności, w sposób bieżący i nieprzerwany a świadczone usługi są powszechnie dostępne. Samorządy gminne co najmniej od kilku lat nie radzą sobie z organizacją na terenie gminy opieki przedszkolnej w ramach zadań własnych gminy obejmujących edukację publiczną a odpowiedzią na tego rodzaju zapotrzebowanie potrzeb ludności są powstające przedszkola niepubliczne. Od momentu otwarcia przedszkola niepublicznego przez skarżącego w 2008 r. funkcjonuje ono w przedmiotowym budynku w sposób nieprzerwany i to zarówno w trakcie roku szkolnego, jak i w okresie wakacji letnich czy zimowych, a wszyscy zainteresowani mają zagwarantowany dostęp do świadczonych przez przedszkole usług. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 lutego 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszalka Województwa. Kontrolowane decyzje wydane zostały na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), zgodnie z którym na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Decyzja podejmowana na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest decyzją pozostającą w granicach uznania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1412/14, LEX nr 1553581) ale może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2. przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności albo dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza; 3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha; 4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy przedszkole niepubliczne jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, co do których znajduje właśnie zastosowanie powołany art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdziły, że przedszkole niepubliczne nie jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności, powołując się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym także tutejszego Sądu. W szczególności zaś, wobec braku definicji legalnej pojęcia "inwestycja o charakterze użyteczności publicznej", znaczenia tego terminu poszukiwano przez zestawienie pojęcia celu publicznego, zawartego w art. 6 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pojęcia zadania o charakterze użyteczności publicznej, zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Wskazać jednakże należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 138/09 wyjaśnił, że takie rozumienie pojęcia "użyteczność publiczna" jak zaprezentowały orzekające w niniejszej sprawie organy administracji było błędne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie sposób tego pojęcia wiązać wyłącznie z definicją celów publicznych zawartą w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, służących w pierwszej kolejności określeniu katalogu sytuacji, na które dopuszczalne jest wywłaszczenie, jak również odwoływaniu się do ustawy o gospodarce komunalnej. Ponadto nawet na gruncie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami takie kategorie celów publicznych jak np. dostawa mediów (art. 6 pkt 2) czy łączność publiczna (art 6 pkt 6a) nie są realizowane po kosztach lecz w celach komercyjnych. We współczesnych ustrojach demokratycznych prywatyzacja zadań użyteczności publicznej jest powszechną zasadą, często jest z tym związana również do pewnego stopnia komercjalizacja takiej działalności. Wyrok ten został wydany w analogicznej sprawie dotyczącej również skarżącego. Podzielając zatem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd uznał w niniejszej sprawie, że Przedszkole Niepubliczne "[..]" w Ł. może być uznane za inwestycję użyteczności publicznej, a więc w odniesieniu do takiego podmiotu organ wykonawczy gminy mógł wystąpić do marszałka z wnioskiem o umorzenie opłat na podstawie art. 12 ust. 6 ustawy. W niniejszej sprawie organy odmówiły umorzenia opłaty wyłącznie z powodu braku możliwości zastosowania instytucji umorzenia opłaty. Z uwagi na przedstawiony powyżej odmienny pogląd w tej kwestii konieczne było wyeliminowanie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, jako że wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy. Podkreślić należy, że z samego celu ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, którym jest ochrona takich gruntów przed ich odmiennym zagospodarowaniem, a także z treści art. 12 ust. 16 tej ustawy wynika, że marszałek województwa jedynie może umorzyć należności i opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, nawet, gdy dany grunt jest przeznaczony stricte na wskazane cele. Konstrukcja tegoż przepisu oparta jest na tzw. uznaniu administracyjnym. I właśnie w tym zakresie złożony wniosek powinien zostać rozpatrzony. Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.