II SA/Gd 4158/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 8 grudnia 2000 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za podłączenie do gazociągu gminnego stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Wojewoda na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 8 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za podłączenie się do gazociągu gminnego na terenie Gminy. W ocenie Wojewody zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 143 i 144 ustawy z 21 sierpnia 2001 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Delegaturę w G. Zarząd Gminy wyjaśnił, iż sieć gazowa na terenie Gminy została wybudowana ze środków własnych Gminy, w związku z czym stanowi składnik mienia komunalnego. Zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości mają obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia te zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub gminy (art. 143 i 144). Obowiązek zapłaty powstaje z chwilą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Organ nadzoru do określenia właściwej podstawy prawnej, na której podjęta została zaskarżona uchwała przyjął powołane przez organ gminy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, iż stanowiło to rzeczywisty wyraz woli strony. W ocenie Wojewody powołane przepisy art. 143 i 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich nie mają zastosowania do kwestionowanej uchwały albowiem z treści art. 4 ustawy wynika, że opłata adiacencka, to opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanych budową urządzeń infrastruktury technicznej, tj. wybudowanie pod ziemią przewodów i urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych itp. z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego albo scaleniem i podziałem nieruchomości. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wartości nieruchomości wynikającej z budowy urządzeń infrastruktury technicznej – wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, nie więcej niż 50% różnicy wartości, ustala rada gminy w drodze uchwały. Zaskarżona uchwała ustala opłatę za podłączenie do gazociągu komunalnego w wysokości zależnej od "mocy zainstalowanego kotła", a nie od wzrostu wartości nieruchomości. Zapis w uchwale ma charakter jednorazowej opłaty, nie przewidziano możliwości rozłożenia jej na raty roczne, co wskazuje, że zapisy uchwały nie dotyczą opłat adiacenckich. W opinii Zarządu Gminy ustalone opłaty mają charakter oferty cywilno-prawnej, skierowanej do osób zainteresowanych przyłączeniem do sieci. Wojewoda Pomorski wskazał na treść art. 66 Kodeksu cywilnego. Wskazano, że w uchwale nie został określony żaden termin, w którym oferta miałaby obowiązywać. Brak istotnej przesłanki, tj. terminów obowiązywania nie pozwala zakwalifikować uchwały, jako oferty cywilno-prawnej, skierowanej do zainteresowanych. Użyte sformułowanie "w sprawie ustalenia wysokości opłaty za podłączenie się do gazociągu..." wskazuje na intencje Rady Gminy, tj. próbę regulacji opłaty za przyłączenie. Sformułowanie to nie odwołuje się do uregulowania opłaty za wzrost wartości gruntu lub do uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Gmina nie jest podmiotem gospodarczym prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji paliw, energii lub obrotu nimi. Na mocy art. 7 prawa energetycznego do zawarcia umowy o przyłączenie uprawnione są przedsiębiorstwa energetyczne, zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych. Dystrybutorem gazu i eksploatorem sieci jest firma [...] S.A. z siedzibą w K.. Firma ta posiada zatwierdzoną przez Prezesa URE taryfę dla paliw płynnych, a to oznacza, iż posiada również uprawnienia do pobierania określonej w taryfie opłaty za przyłączenie sieci gazowniczej. Tym samym [...] S.A. przysługuje prawnie skutecznie roszczenie wobec podmiotu, który podłącza się do gazociągu o zapłatę opłaty przyłączeniowej. Roszczenie takie nie przysługuje gminie. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 24 sierpnia 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączania podmiotów do sieci gazowych, obrotu paliwami gazowymi, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego i eksploatacji sieci gazowej oraz standardów jakościowych obsługi odbiorców (Dz. U. Nr 77, poz. 877). Przyłączenie do sieci gazowej następuje na podstawie umowy o przyłączenie, po spełnieniu technicznych warunków przyłączenia, określonych przez przedsiębiorstwo gazownicze. Nadto zgodnie z § 9 cyt. rozporządzenia, umowa o przyłączenie winna określać wysokość opłaty za przyłączenie. Również § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi (Dz. U. Nr 1, poz. 8) stanowi, że przedsiębiorstwo energetyczne, zajmujące się przesyłaniem i dystrybucją paliw gazowych ustala w taryfie stawki opłat za przyłączenie do sieci. Zatem opłaty za przyłączenie do sieci może pobierać przedsiębiorstwo energetyczne. Takiego umocowania prawnego nie mają działania podjęte przez Gminę. Nałożenie na odbiorców gazu obowiązku uiszczania opłaty za przyłączenie do sieci jest sprzeczne z prawem energetycznym oraz rozporządzeniami wykonawczymi. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W ocenie Rady Gminy podniesione w skardze zarzuty należy uznać za nietrafne. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie powołała się bowiem na przedmiotowe przepisy. Sprawa opłat adiacenckich została jedynie podniesiona w wyjaśnieniach złożonych przez Zarząd Gminy Urzędowi Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Delegatura w G. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) do zadań własnych gminy należy zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, m. in. w zakresie zaopatrzenia w gaz. Do zadań zarządu gminy, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, należy gospodarowanie mieniem komunalnym i dlatego Rada Gminy zobowiązała zarząd gminy do pobierania opłat przyłączeniowych. Wbrew zawartym w skardze stwierdzeniom, do kompetencji zarządu gminy należy również podejmowanie decyzji o rozkładaniu opłat na raty. W dalszym ciągu odpowiedzi na skargę powołano się na orzeczenie NSA Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 9 lutego 1994 r. w sprawie o sygn. SA/Gd 2261/93. Stwierdzono w nim, że rada gminy ma prawo podjąć uchwałę regulującą kwestię obliczania należności za zgodę na podłączenie się do istniejących urządzeń infrastruktury technicznej. W wyroku tym wyrażono pogląd, że uchwała ta nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy samorządowej. Dalej stwierdzono, że postanowienia takiej uchwały, która nie będąc skierowana bezpośrednio do osób chcących się podłączyć, zawiera jednak w odniesieniu do tych osób ofertę (komunikat) o wysokości opłat za podłączenie, a osoby te mogą, ale nie muszą z niej skorzystać. Zaskarżona uchwała spełnia powyższe wymagania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała została podjęta na mocy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), który przewiduje, że do zadań gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych przepisach ustawowych. Upoważnienie materialnoprawne do podejmowania tego rodzaju uchwał musi się zatem znajdować w innych przepisach ustawowych. Musi to być upoważnienie wyraźne, a nie oparte na domniemaniach. Związane to jest z treścią przepisu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483), który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że nie jest możliwe wydanie powszechnie obowiązujących przepisów na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest przepis art. 18 ust. 1 pkt 8 ustawy samorządowej. Drugi przepis konstytucyjny, który należy mieć na uwadze, to art. 217 Konstytucji RP wskazujący, że nakładanie podatków, innych danin publicznych, określenie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych następuje w drodze ustawy. W końcu nie bez znaczenia jest też przepis art. 84 Konstytucji wskazujący, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych określonych w ustawie. Na tym tle w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego od dawna ugruntował się pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z przepisami tymi koresponduje art. 40 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W obowiązującym porządku prawnym istnieje szereg przepisów nakładających na obywateli świadczenia pieniężne, których konkretyzacja następuje w drodze uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Przykładem mającym najczęściej zastosowanie w praktyce gmin są m. in. postanowienia ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84), której art. 5 przewiduje kompetencje dla rady gminy do określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości, w określonych granicach, w drodze uchwały. W drodze uchwały określa się też wysokość stawek podatku od środków transportowych. Z przytoczonych przepisów konstytucyjnych wynika, że rada gminy może podejmować uchwały nakładające na obywateli określone obowiązki, jeżeli ma do tego umocnienie ustawowe. Treść upoważnienia ustawowego należy wówczas powiązać z art. 18 ust. 1 pkt 8 ustawy samorządowej albowiem uchwała jest podejmowana "w granicach określonych w odrębnych przepisach". Zaskarżona uchwała nie odwołuje się do żadnych przepisów rangi ustawowej upoważniających do nakładania na obywateli dodatkowych opłat. Okoliczność ta jest wystarczająca do stwierdzenia, że uchwała ta zapadła bez podstawy prawnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 40 ust. 2 ustawy samorządowej (zresztą nie powołany w uchwale) albowiem ustalanie cen za przyłącza gazowe nie mieści się w kategoriach wymienionych w tym przepisie. Dla ustalenia cen musi być wyraźne upoważnienie ustawowe, tak jak to jest np. w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050), który zawiera upoważnienie dla rady gminy do ustalenia cen urzędowych za usługi przewozowe transportu zbiorowego oraz za przewozy taksówkami na terenie gminy. U podstaw prawnych zaskarżonej uchwały leży także przepis art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy samorządowej. Również i ten przepis nie może być podstawą nakładania obowiązków na obywateli, albowiem mówi on tylko o tym, co wchodzi w skład dochodów gminy. Ten sam charakter ma przepis art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2000 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) wskazany w podstawie prawnej uchwały. Nawiasem mówiąc ustawa dotyczyła dochodów w latach 1999-2000, a zaskarżona uchwała obowiązywała od 1 stycznia 2001 r. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała ma charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Ma ona charakter norm abstrakcyjnych. Każdy, kto znajdzie się w określonej sytuacji, musi zachować się stosownie do treści uchwały. Istotę uchwały należy wyprowadzić z jej bezpośredniego brzmienia. Stąd też interpretacje tej uchwały, świadczące rzekomo o woli stron, nie są przekonywujące. W ocenie Rady Gminy miała to być oferta adresowana do mieszkańców. W skardze Wojewoda przekonywująco wyjaśnił, dlaczego nie można traktować tego jako oferty. Sąd podziela ten pogląd. Zaskarżona uchwała, jako przepis gminny, podlega ogólnym regułom interpretacji tekstów prawnych. Podstawowym rodzajem wykładni mającym zastosowanie przy interpretacji tekstów prawnych jest wykładnia językowa. Dopiero gdy jej rezultaty okażą się niewystarczające można sięgnąć do innych rodzajów wykładni, w tym systemowej i funkcjonalnej. W ocenie Sądu treść uchwały nie budzi wątpliwości – ustala się opłatę za podłączenie się do gazociągu gminnego. Zdanie to ma charakter oznajmujący i jest jednoznaczne w swej treści. Próby innej interpretacji, wobec wystarczających rezultatów wykładni językowej, skazane są na niepowodzenie, w tym próba tłumaczenia tego jako oferty. Faktem, który zainspirował wydanie tej uchwały, było zbudowanie sieci gazociągu. W skardze słusznie zwrócono uwagę na obowiązujące w tym zakresie uregulowania. Podniesiono, że fakt ten skutkował powstaniem warunków do pobierania opłat adiacenckich. Słusznie zwrócono uwagę na art. 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348 ze zm.) wskazujący, że przyłączenie do sieci następuje w drodze umowy. Dwa rozporządzenia wykonawcze wydane na mocy prawa energetycznego precyzują warunki umowy. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 24 sierpnia 2000 r. w sprawie szczegółowych warunków przyłączenia podmiotów do sieci gazowych, obrotu paliwami gazowymi, świadczenia usług przesyłowych, ruchu sieciowego (Dz. U. Nr 77, poz. 877) przewiduje, że przyłączenie do sieci gazowej następuje na podstawie umowy o przyłączenie (§ 3), a umowa o przyłączenie zawiera m. in. wysokość opłaty za przyłączenie. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 20 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz zasad rozliczeń w obrocie paliwami gazowymi (Dz. U. z 2001 r. Nr 1, poz. 8) daje upoważnienie przedsiębiorstwu energetycznemu do ustalenia w taryfie stawki opłat za przyłączenie do sieci (§ 17) ustalając jednocześnie szczegółowe zasady ustalania wysokości tych opłat (§ 32). Jeżeli istniejące przepisy regulują kwestię opłat za podłączenie do sieci, to niedopuszczalne było ustalanie tych opłat w drodze uchwały rady gminy. Uzasadnia to, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) stwierdzenie, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).