II SA/Gd 424/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 11 grudnia 2003 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach w rzucie poziomym, po obrysie, 5,05m x 7,05m oraz urządzenia związanego z ww. wymienionym obiektem o wymiarach 1,15m x 1,40m, o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu, na działce nr 252/4 położonej w K., gmina Miasta W. i nałożył na K. R. i W. R. obowiązek przedstawienia w terminie do 28 lutego 2004 roku: a) zaświadczenia od Burmistrza Miasta W. o zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, b) 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego wraz niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie wpisaną na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (zaświadczenie), c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, iż ww. obiekty budowlane K. R. oraz W. R. wybudowali na terenie działki nr [...] położonej w K. w 1997 roku bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało – zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego – nałożenie na inwestorów obowiązków wskazanych w sentencji postanowienia. Organ pouczył także inwestorów, że jeżeli wykonają nałożone na nich przedmiotowym postanowieniem obowiązki, organ przed zatwierdzeniem dostarczonego projektu budowlanego wyda drugie postanowienie i ustali wysokość opłaty legalizacyjnej. Gdy natomiast nałożonych niniejszym postanowieniem obowiązków nie wykonają - w drodze decyzji nakaże rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Po otrzymaniu powyższego postanowienia K. R. nadesłała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismo z dnia 26 lutego 2004 roku, w którym stwierdziła, iż po otrzymaniu informacji z Urzędu Miasta W. w sprawie nowego planu zagospodarowania przestrzennego przedłoży ją organowi. Decyzją z dnia 25 marca 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał K. R. oraz W. R. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach w rzucie poziomym, po obrysie, 5,05m x 7,05m oraz związanego z ww. obiektem urządzenia o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu, o wymiarach w rzucie poziomym, po obrysie, 1,15m x 1,40m, wzniesionych na działce nr [...] położonej w K., gmina Miasta W., bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych na nich postanowieniem nr [...] z dnia 11 grudnia 2003 roku. Poinformował także inwestorów, iż argumenty podniesione przez K. R. w piśmie z dnia 26 lutego 2004 r. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, nie uzasadniają bowiem wstrzymania wydania decyzji w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W odwołaniu od powyższej decyzji K. R. stwierdziła, iż w 1996 roku wystąpiła z wnioskiem o przekwalifikowanie należącego do niej gruntu położonego w K. z łąki na teren rekreacyjny. W odpowiedzi otrzymała informację, iż gmina nie ma środków finansowych na opracowanie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podała także, iż tego samego dnia zwróciła się do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta W. z pytaniem, czy może postawić domek rekreacyjny na przedmiotowej działce, jednakże nie otrzymała na to pytanie odpowiedzi. Uznała więc, iż ma zgodę na postanowienie domku, który wybudowała w maju 1997 roku, a dopiero w lipcu 1997 roku otrzymała z Urzędu Miasta odpowiedź negatywną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 13 maja 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze. zm.) oraz art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji poczynił ustalenia faktyczne tożsame z ustaleniami organu I instancji i stwierdził, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ organ I instancji ustalił naruszenie tego artykułu przez fakt wybudowania obiektów bez takiego pozwolenia, był zobligowany przeprowadzić postępowanie w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego, co też uczynił. W trakcie przeprowadzonego postępowania, zgodnie z procedurą przewidzianą w takich przypadkach, zostało wydane postanowienie w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymujące roboty budowlane i nakładające określone obowiązki. Zgodnie z art. 48 ust. 4 "w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1" tzn. ,,(...) rozbiórkę obiektu lub jego części (...)". Jak wskazał nadto organ II instancji - w niniejszej sprawie inwestorzy nie wykonali obowiązków określonych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2003 roku, nr [...], a zatem nakaz rozbiórki omawianych obiektów był zasadny. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, iż sam fakt wystąpienia przez inwestorów w dniu 16 maja 1996 roku do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta W. w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowych obiektów budowlanych nie był równoznaczny z uzyskaniem takiego pozwolenia. Także brak odpowiedzi tegoż organu nie mógł być rozumiany jako milcząca zgoda organu na budowę przedmiotowych obiektów. W rozpatrywanym przypadku inwestorzy winni, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, uzyskać przed rozpoczęciem robót budowlanych decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie robót bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiło samowolę budowlaną. W skardze na powyższą decyzję K. R. wniosła o jej zmianę lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, iż w czerwcu 1996 roku otrzymała pismo Burmistrza Miasta W. informujące, iż jedynie brak środków finansowych uniemożliwia opracowanie nowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego zmianę przeznaczenia należącej do niej działki. Ponieważ z pisma tego nie wynikał zakaz budowy nie związanych trwale z gruntem budowli, w maju 1997 roku postawiła na działce domek letniskowy. Skarżąca oświadczyła nadto, iż decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia 28 czerwca 1996 roku o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki otrzymała dopiero 2 lipca 1997 roku. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo stwierdzając, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie obejmującym działkę skarżącej skutkuje niemożliwością uzyskania pozytywnego zaświadczenia o zgodności budowy obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wobec powyższego brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu, co uzasadniało podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia, dla którego zasadności kwestia dotycząca odbioru przez stronę pisma Burmistrza Miasta W. z dnia 28 czerwca 1996 roku nie ma znaczenia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Organy administracji obu instancji rozstrzygając niniejszą sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Zgodnie z dyspozycją art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarżąca (wraz z W. R.) na położonej w K. działce nr [...] wybudowała samowolnie tj. bez pozwolenia na budowę, obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 5,05m x 7,05m wraz z sanitariatem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,15m x 1,40m. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ odwoławczy, stanowił, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2). W postanowieniu tym – zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 cyt. ustawy - ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, właściwy organ orzeka rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 48 ust. 4). Jak z powyższego wynika skoro organy administracji ustaliły w niniejszej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości, że poprzez fakt dokonania samowolnej budowy obiektów budowlanych na działce nr [...], położonej w K., inwestorzy dopuścili się naruszenia obowiązku z art. 28 Prawa budowlanego, organy administracji zobligowane były do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z art. 48 Prawa budowlanego. Wszczynając przedmiotowe postępowanie organ I instancji uznał wstępnie, iż samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stwierdził brak naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem i z tych przyczyn wszczął procedurę legalizacji zaistniałych nieprawidłowości poprzez nałożenie na właścicieli działki nr [..] obowiązku przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż w terminie zakreślonym dla wykonania obowiązków legalizacyjnych ani skarżąca, ani W. R., nie przedłożyli wymaganych dokumentów, w szczególności zaświadczenia od Burmistrza Miasta W. o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym i nie dysponowali decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dotyczącą przedmiotowej działki, a zatem spełnione zostały, określone w art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, przesłanki zobowiązujące organ administracji do wydania nakazu rozbiórki obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie. Odnosząc się do zarzutów skarżącej wskazać należy, iż brak środków finansowych uniemożliwiający gminie zmianę w 1996 roku ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu należącej do skarżącej działki nr [...] nie oznaczał, że dozwolone było dokonywanie jego zabudowy obiektami budowlanymi nietrwale, czy też trwale związanymi z gruntem i w konsekwencji, że do wzniesionych samowolnie na takim terenie obiektów wyłączone zostaje orzekanie nakazu ich rozbiórki. Co więcej - z treści odwołania skarżącej wynika, iż miała ona świadomość, że przedmiotowa działka nie jest przeznaczona pod zabudowę, chciała bowiem przekwalifikować ją z łąki na teren rekreacji oraz, że na budowę obiektu budowlanego służącego rekreacji, nietrwale związanego z gruntem, wymagane jest pozwolenie, a mimo to wybudowała w 1997 roku domek letniskowy na przedmiotowej działce bez wymaganego pozwolenia. Sąd miał przy tym również na uwadze, iż z akt niniejszej sprawy wynika, że w chwili wydawania przez organy decyzji w niniejszej sprawie na terenie działki skarżącej nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak, iż teren ten - zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym – był przeznaczony pod zabudowę. Jak słusznie stwierdził bowiem Sąd Najwyższy w nadal aktualnym wyroku z dnia 28 czerwca 1985 roku (sygn. akt III ARN 11/85, OSNC 1986/3/40) terenem, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, jest nie tylko teren przeznaczony w istniejącym planie ogólnym lub szczególnym na inne cele lub pod innego rodzaju zabudowę, ale także teren nie przeznaczony pod zabudowę ze względu na brak takich planów. Sąd zważył nadto, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostawało ustalenie w jakiej dacie skarżąca otrzymała decyzję Burmistrza Miasta W. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej działki, dopiero bowiem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawniała ją do wybudowania na ww. działce obiektów budowlanych wskazanych w zaskarżonej decyzji, a taką decyzją – co jest bezsporne - skarżąca nie dysponowała. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do tego, aby organ administracji I instancji orzekł o rozbiórce samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych należących do skarżącej, a organ II instancji utrzymał to orzeczenie w mocy i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.