II SA/Gd 4250/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. L. na decyzję Wojewody z dnia 6 listopada 2001r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 grudnia 2000r. Nr [...], 2. decyzje opisane w punkcie 1 (pierwszym) nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. L. kwotę 30,00 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 6 listopada 2001r. Nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 grudnia 2000r. Nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka Nr [...]. Decyzja została podjęta w następującym stanie faktycznym. Spadkobiercy J. L.: A. L., E. F., J. U., K. S. i E. L. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości określonej w akcie jej przejęcia jako działki nr [...] i [...] – obecnie jako część działek nr [...] i [...], położonych w G. przy ul. [...]. W toku postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta ustalił, że przejęcie opisanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z majątku J. L. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 1980r. Nr [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64). Celem wywłaszczenia była realizacja budowy Osiedla Mieszkaniowego A zadanie II w G. W stosunku do działki nr [...] Prezydent Miasta w dniu 28 lutego 2000r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie o zwrot, z uwagi na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej B w G., a Wojewoda decyzją z dnia 4 maja 2001r. Nr [...] utrzymał ją w mocy. Na podstawie dowodu z oględzin nieruchomości przeprowadzonego w dniu 28 października 1999r. ustalono, że działka nr [...] jest fragmentem pasa drogowego ulicy [...] i stanowi obecnie własność Gminy Miasta, co ujawnione zostało w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G. W dniu 15 grudnia 2001r. w opisanym stanie faktycznym Prezydent Miasta, wykonujący od 1 stycznia 1999r. jako starosta na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, z późn. zm.) zadania z zakresu administracji rządowej jako organ I instancji orzekający w sprawach o zwrot przejętych i nabytych na rzecz Skraju Państwa nieruchomości, wydał decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], w części dotyczącej działki nr [...]. Powołując się na art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami organ ten ustalił, że wnioskowana do zwrotu część nieruchomości nie stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, stanowiąc element infrastruktury technicznej osiedla mieszkaniowego A. Włączony do akt sprawy wypis z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego miasta G. i G. Z., zatwierdzony uchwałą Nr XXII/115/88 Miejskiej Rady Narodowej w Gdyni z dnia 4 lutego 1998r. z kolejnymi zmianami, przewiduje, że działka nr [...] oraz inne stanowią "tereny mieszkaniowej jednostki strukturalnej P. o zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej oraz usługowej" i jej obecne zagospodarowanie jest zgodne z tym planem. Rozpatrując odwołanie A. L. od wskazanej wyżej decyzji Wojewoda podzielił ustalenia dokonane przez organ administracji publicznej pierwszej instancji. W skardze na opisaną wyżej decyzję Wojewody skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. L. oświadcza, że się z nią nie zgadza. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosi o jej oddalenie, ponawiając przytoczone w decyzji argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak wynika z bezspornych okoliczności nieruchomość będąca przedmiotem sprawy - działka nr [...] położona w G. przy ul. [...] – stanowi obecnie własność Gminy Miasta (vide: odpis z księgi wieczystej [...] w aktach administracyjnych II instancji). Jako organ pierwszej instancji orzekał w sprawie Prezydent Miasta sprawujący funkcję starosty. W myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1531, z późn. zm.) prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Na mocy tego przepisu oraz art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy nakładają obowiązek reprezentowania gminy w sposób i w zakresie przez te przepisy ustalonym, prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Prezydent pozostaje przy tym pracownikiem gminy, co wynika z art. 2 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr poz.), określającej status prawny pracowników samorządowych (pracowników gminy, powiatu i województwa samorządowego). Z kolei w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) organem prowadzącym postępowanie jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do miasta na prawach powiatu prezydent, stosownie do art. 142 w związku z art. 4 pkt 91 lit.b powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, położonych na terenie danego miasta na prawach powiatu. Skoro zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, gminie tej wyznaczona została rola strony. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający sprawę (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03, ONSA z 2003r. Nr 4, poz. 115 o treści następującej: w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta). W świetle powyższego, skoro prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz i jest ustawowym przedstawicielem strony, oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta. Jednocześnie pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie wymienionych wyżej funkcji można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki prezydenta (art. 24 § 1 pkt 1 Kpa). Przytoczone wyżej przepisy brzmią następująco: "Art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Pracownik organy administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3". W ocenie Sądu, prowadzenie przez prezydenta miasta, sprawującego też funkcję starosty, postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stroną postępowania jest sama gmina, jest sprzeczne z wyrażoną w art. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania (lub bezczynności) organu wykonującego administrację publiczną, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosi skarżący. Zatem w rozpoznawanej sprawie pierwszym zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy prezydent miasta sprawujący funkcję starosty musi się wyłączyć od udziału w postępowaniu, w którym stroną jest gmina. Zdaniem Sądu, mając na uwadze stanowisko zaprezentowane powyżej, taka okoliczność w niniejszej sprawie powinna mieć miejsce. Wyłączenie od udziału w postępowaniu oznacza odsunięcie od wszystkich czynności jakie mogą być podjęte, w tym brak możliwości udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek innemu pracownikowi urzędu miasta. Tym samym zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakiejkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie (vide: cyt. uchwała NSA z 19 maja 2003r. OPS 1/03). Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1992r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 404/92 (ONSA z 1993r. z. 2, poz. 50), zgodnie z którym "jeżeli nie ma organu właściwego (vacat) do wydania decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym – Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.), żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nieistniejący organ do działania w jego imieniu". Podstawy uchylenia decyzji wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd będzie obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na decyzję, o ile nie wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 Kpa (art. 145 § 1 pkt 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opisana sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaistniała przy wydaniu zaskarżonej decyzji przesłanka wznowieniowa skutkuje na mocy powołanych wyżej przepisów koniecznością uchylenia decyzji Wojewody oraz decyzji Prezydenta Miasta. Stosując przepis art. 26 § 3 Kpa, według którego jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2, sprawę winien rozpatrzyć Wojewoda, przy czym będzie mógł wyznaczyć do jej załatwienia inny podległy sobie organ (starostę innego powiatu). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednoosobowym, na podstawie art. 119 w związku z art. 120 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przewiduje dopuszczalność postępowania uproszczonego, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem w razie uwzględnienia skargi sąd określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności stanowi zatem obligatoryjny element wyroku w rozpoznanej sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł z urzędu na mocy art. 200 w związku z art. 205 i art. 210 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzone koszty składa się uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 30,00 zł.