II SA/Gd 427/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Sylwia Górny po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody z dnia 26 maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 22 stycznia 2004 r. , nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 22 stycznia 2004 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom C. L., F. L. i A. L. pozwolenia na dobudowę dwóch klatek schodowych do budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedłożony przez inwestorów projekt budowlany został wykonany przez osobę uprawnioną i zawiera wymagane uzgodnienia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła G. P. - użytkowniczka wieczysta nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] sąsiadującej z nieruchomością na której planowana jest przedmiotowa inwestycja. Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji wznowienia postępowania zakończonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto, w ocenie odwołującej, dobudowa dwóch klatek schodowych do istniejącego budynku może spowodować zmianę charakteru istniejącej zabudowy i jej przekształcenie z zabudowy jednorodzinnej w zabudowę wielorodzinną. W związku z powyższym, organ niesłusznie ograniczył zakres badania złożonego przez inwestorów projektu budowlanego wyłącznie do części dobudowywanej. Skoro projektowana inwestycja polegająca na dobudowie klatek schodowych mieści się w pojęciu rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, to organ powinien dokonać oceny zgodności zamierzonej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do całego obiektu tj. istniejącej zabudowy wraz z dobudowanymi klatkami schodowymi. Wobec tego, iż złożony projekt nie przedstawia części istniejącej budynku brak jest możliwości oceny czy nowa zabudowa będzie się mieściła w zakresie pojęcia zabudowy jednorodzinnej, którym to pojęciem operował nieobowiązujący już plan zagospodarowania przestrzennego. Odwołująca zarzuciła także, iż w toku prowadzonego postępowania uniemożliwiono jej zapoznanie się z całością akt sprawy. Udostępniono jej wyłącznie do wglądu projekt budowlany. Nie doręczono jej kopii innych dokumentów z akt zgodnie z pisemnym wnioskiem w tym przedmiocie. Odwołująca wskazała ponadto na użytkowanie przez inwestorów budynku niezgodnie z jego przeznaczeniem. W jej ocenie organ I instancji powinien był wyjaśnić okoliczności podnoszone przez nią w toku postępowania, a dotyczące użytkowania obiektu. Wojewoda decyzją z dnia 26 maja 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie budzi wątpliwości co do swojej legalności. Została wydana w dacie obowiązywania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt budowlany pozostaje zgodny z tą decyzją, a inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto planowana inwestycja nie narusza warunków technicznych dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przesłanianym, jak również zapewnienia wymaganego czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w budynku przesłanianym oraz pozostałych warunków technicznych wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ). W związku z powyższym, zgodnie z art. 35 ust. 4 organ nie mógł odmówić udzielenia pozwolenia na planowaną budowę. W odpowiedzi na zarzuty odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, iż wznowienie postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie eliminowało ostateczności tej decyzji. Ponadto, w wyniku w/w wznowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 marca 2004 r. stwierdziło, iż decyzja z 3 grudnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji została wydana z naruszeniem prawa, jednak odmówiło jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło wyłącznie decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na dobudowę dwóch klatek schodowych, a nie budowy całego obiektu budowlanego do którego zaplanowano dobudowę klatek Dobudowa klatek schodowych do obiektu nie powoduje zmiany rodzaju istniejącej zabudowy. Tym samym planowana inwestycja nie narusza ani miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani wydanej na jego podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazano również, iż organy administracji architektoniczno – budowlanej nie są uprawnione do wykraczania w postępowaniu poza jego przedmiot określony złożonym wnioskiem. Ewentualne więc niezgodne z prawem użytkowanie obiektu powinno zostać zgłoszone właściwemu organowi nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził również, iż w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego zarzuty skarżącej w przedmiocie uniemożliwienia jej dostępu do akt sprawy i odmowy wydania dokumentów. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. P. wniosła o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie przez organy art. 10 kpa przez uniemożliwienie jej udziału we wszystkich stadiach postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów. Skarżąca szczególnie akcentowała w skardze okoliczność dotyczącą zmiany charakteru obiektu inwestorów W jej ocenie, dobudowa klatek schodowych może spowodować zmianę budynku jednorodzinnego w budynek wielorodzinny. Organy administracji nie zbadały powyższej okoliczności i ograniczyły zakres badania zgodności projektu zagospodarowania działki z dokumentami planistycznymi do części dobudowywanej. Tym samym organy naruszyły przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 a i b Prawa budowlanego. W tym kontekście również organy nie miały podstaw do uznania przedłożonego projektu za kompletny zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, albowiem projekt ten winien również obejmować istniejącą część budynku. Zdaniem skarżącej, organy nie wyjaśniając należycie powyższych okoliczności związanych ze zmianą charakteru zabudowy na działkach należących do inwestorów naruszyły również przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została poddana kontrola działalności organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów niż wskazane w skardze. Wprawdzie zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 77 kpa, jednak nie w kontekście okoliczności podnoszonych przez skarżącą. Naruszenia tych przepisów skarżąca upatrywała bowiem w niezbadaniu przez organy kwestii związanych ze zgodnością całości zabudowy ( istniejącego budynku wraz z projektowanymi klatkami ) z nieobowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem Sądu, kwestie te organy wyjaśniły właściwie. Dobudowa klatek schodowych do budynku inwestorów nie ma wpływu na charakter istniejącej zabudowy. Okoliczność czy budynek jest jednorodzinny czy też wielorodzinny nie jest uzależniona od ilości klatek schodowych. Organy naruszyły natomiast przepisy art. 7 i 77 kpa w zakresie właściwego zbadania i wyjaśnienia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno–budowlanymi. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Z przedłożonego przez inwestorów planu zagospodarowania terenu, stanowiącego część projektu wynika, iż dobudowa dwóch klatek schodowych do istniejącego bliźniaczego budynku inwestorów spowoduje jego zbliżenie do granic z sąsiednimi nieruchomościami położonymi przy ul. [...]. Dobudowywane klatki spowodują usytuowanie budynku na granicy z sąsiednimi nieruchomościami, a rozbudowany budynek położony będzie na całej szerokości działek [...] i [...]. Obowiązujące Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. ) w § 12 przewiduje określone odległości dotyczące sytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną i wskazuje również o jakie wielkości mogą zostać te odległości zmniejszone przez takie części budynku jak np. galerie, tarasy, schody zewnętrzne. Ponadto przepis ten określa również sytuacje umożliwiające pewne odstępstwa od wskazanych w nim wymaganych odległości budynku od granicy działki. Nie ulega wątpliwości, iż rozbudowa obiektu powinna nastąpić zgodnie z przepisami techniczno – budowlanymi. Z akt sprawy nie wynika aby kwestie te zostały właściwie zbadane przez organy. Organ I instancji w wydanej decyzji ograniczył się wyłącznie do nałożenia na inwestorów obowiązku bezwzględnego respektowania projektowanych odległości od granic działki. Tymczasem z projektu nie wynika, aby pomiędzy działkami inwestorów, a działkami sąsiednimi zostały w ogóle zaprojektowane jakieś odległości. Organ odwoławczy wskazał jedynie, iż przedłożony projekt jest zgodny z przepisami techniczno – budowlanymi. Z projektu wynika natomiast, iż planowana inwestycja zbliża istniejący budynek inwestorów do granicy z działką skarżącej i działką położoną przy ul. [...]. Organy nie wyjaśniły i nie uzasadniły w niniejszej sprawie możliwości odstępstwa od wymogów dotyczących odległości rozbudowywanego budynku od granic z sąsiednimi nieruchomościami. W tym zakresie organy nie wyjaśniły właściwie zgodnie z obowiązkiem wynikającym z przepisów art. 7 i 77 kwestii związanych ze zgodnością projektu zagospodarowania działki z przepisami wskazanego rozporządzenia. Okoliczność ta, jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje koniecznością uchylenia wydanych decyzji. W niniejszej sprawie organy administracji naruszyły również inne przepisy postępowania administracyjnego. W każdym bowiem prowadzonym postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organów jest prawidłowe ustalenie stron postępowania i zapewnienie im czynnego udziału. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W niniejszej sprawie organ I instancji w wydanej decyzji określił, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 obejmuje określone nieruchomości, w tym działkę nr [...]. Z tej przyczyny skarżąca G. P. jako współużytkowniczka wieczysta tejże działki została uznana za stronę niniejszego postępowania. Z akt sprawy wynika jednak, iż drugim współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...] jest K. P., który nie brał udziału w niniejszym postępowaniu. Organ nie zawiadomił go ani o wszczęciu postępowania, ani nie doręczył mu wydanej decyzji. Organ odwoławczy, pomimo wiedzy o wznowieniu z tej przyczyny postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu również pominął K. P. w prowadzonym postępowaniu. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie naruszono zasadę zapewnienia jednemu ze współużytkowników wieczystych sąsiedniej nieruchomości znajdującej się w tzw. obszarze oddziaływania obiektu czynnego udziału w postępowaniu. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania i doręczenie wydanych decyzji wyłącznie G. P. nie zastępuje zawiadomienia o tym postępowaniu i doręczenia decyzji K. P.. W tym kontekście nie ma znaczenia okoliczność, iż skarżąca w toku postępowania nie zgłosiła faktu pominięcia w prowadzonym postępowaniu drugiego ze współużytkowników wieczystych działki nr [...]. Prawidłowe ustalenie stron postępowania należy niewątpliwie do organu. Powyższe uchybienie przepisom procedury, stanowiące podstawę wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa ) również obliguje sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy także wskazać, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy ( treść decyzji. ) Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, iż nie są one zasadne. Z akt sprawy nie wynika aby w prowadzonym postępowaniu organy naruszyły zasadę zapewnienia skarżącej czynnego udziału. W aktach brak jest pisma z żądaniem wydania kopii z akt sprawy, a skarżąca nawet nie uprawdopodobniła faktu jego doręczenia organowi. Podnoszone okoliczności dotyczące zmiany charakteru zabudowy wskutek dobudowy klatek schodowych również nie są zasadne. Fakt korzystania przez inwestorów z obiektu niezgodnie z jego przeznaczeniem nie podlega badaniu w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Z przyczyn jednak omówionych wyżej Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 152 w/w ustawy orzekł, iż uchylone nieprawomocnym wyrokiem decyzje nie mogą być wykonane.