II SA/Gd 427/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody z dnia 26 marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych 1. oddala skargę; 2. przyznaje radcy prawnemu J. M. od Skarbu Państwa- Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote i osiemdziesiąt groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu. Przedmiotem skargi M. Z. jest decyzja Wojewody z 26 marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z 19 stycznia 2010 r. wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia robót budowlanych. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 8 stycznia 2010 r. skarżąca M. Z. zgłosiła organowi architektoniczno – budowlanemu zamiar wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym w B. przy ul. C. na działce o nr ewid. [[...]], polegających na wymianie części pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej na blachodachówkę, przemurowaniu kominów, drobnych pracach remontowych związanych z płatowaniem oraz montażem folii dachowej. We wniosku z 8 stycznia 2010 r. zaznaczyła, że jest on "powieleniem wniosku z 23 września 2009 r.". Wskazała również, że "część prac dachowych i zabezpieczających wykonano z uwagi na zabezpieczenie dachu". Celem wykazania uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wnioskodawczyni załączyła do zgłoszenia m. in. treść ugody zawartej w dniu 10 listopada 2009 r. przez współwłaścicieli nieruchomości przed Sądem Rejonowym w B., mocą której współwłaściciele wyrazili zgodę na prace remontowe oraz postanowienie tego Sądu umarzające postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na czynność przekraczającą zwykły zarząd w związku z zawarciem tej ugody. W dniu 11 stycznia 2010 r. do organu rozpatrującego zgłoszenie wpłynęło pismo z Komendy Powiatowej Policji w B. informujące o prowadzonym postępowaniu sprawdzającym w sprawie samowoli budowlanej na nieruchomości objętej zgłoszeniem. Na podstawie informacji z Policji organ ustali, że w budynku mieszkalnym przy ul. C. w B. w grudniu 2009 r. wykonano prace remontowe związane z wymianą pokrycia dachowego na blachodachówkę oraz nadmurowaniem kominów. W powyższych okolicznościach organ I instancji decyzją z 19 stycznia 2010 r. doręczoną skarżącej 25 stycznia 2010 r. wniósł sprzeciw. W podstawie prawnej powołał art. 30 ust. 6 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca naruszyła art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgodnie z którym można rozpocząć wykonywanie zgłoszonych robót budowlanych, o ile w terminie 30 dni od daty zgłoszenia organ nie wniesie sprzeciwu. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wcześniejszą ostateczną decyzją organu I instancji z 23 grudnia 2009 r. wnoszącą sprzeciw do poprzedniego jej zgłoszenia dokonanego w listopadzie 2009 r. i rozpatrzenie tych dwóch spraw łącznie "z uwzględnieniem całości obu postępowań". Wskazała na wadliwości ostatecznej decyzji organu z 23 grudnia 2009 r. Twierdziła, że nie wniosła od niej odwołania, albowiem ustnie ustaliła w organie, że dokona nowego zgłoszenia. Przyznała fakt wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem i wskazała na konieczność ich przeprowadzenia celem usunięcia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Zarzuciła, iż organowi znany był, i stan obiektu wymagający robót remontowych, i stosunki panujące między współwłaścicielami. Podniosła, że organ wiedział, iż M. K. – inwestor, który w 2004 roku uzyskał pozwolenie na budowę dotyczące przedmiotowego obiektu – złożył wówczas oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z powołaniem się na zgodę nieżyjących osób. W jej ocenie organ winien w związku z tym podjąć czynności zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z 22.09.2004 r. udzielającej M. K. pozwolenia na budowę. W tym przedmiocie skarżąca powołała się na ustalenia Prokuratury Rejonowej w B. w sprawie o sygnaturze [[...]]. Organ odwoławczy decyzją z 26 marca 2010 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, iż inwestorka przystępując do wykonania robót przed upływem terminu z art. 30 ust. 5 naruszyła ten przepis, a to z kolei uzasadniało wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wyjaśnił, że zgłoszone przez skarżącą roboty podlegały zgłoszeniu stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 i 30 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Uznał, że zarzuty skarżącej odnoszące się do ostatecznej decyzji z 23 grudnia 2009 r. nie mogą być przedmiotem oceny w procedurze odwoławczej. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania, stąd jest ona ostateczna. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 150 § 1 kpa właściwym do wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a więc w odniesieniu do kwestionowanej decyzji - Starosta. Stwierdził, że nie jest możliwe połączenie obu postępowań (prowadzonego w trybie zwykłym odwoławczym i w trybie wznowienia postępowania) i wydania jednego rozstrzygnięcia. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zażądała dołączenia i zbadania akt sprawy zakończonej decyzją z 23 grudnia 2009 r. wnoszącą sprzeciw do jej wcześniejszego zgłoszenia oraz akt sprawy z Prokuratury Rejonowej w B. [[...]]. Powtórzyła zarzuty odwołania dodatkowo powołując się na swój zawansowany wiek i problemy z poruszaniem się. Wskazała także na wadliwości decyzji z 23 grudnia 2009 r. uzasadniające jej zdaniem stwierdzenie nieważności tej decyzji i wywiodła, iż "sprzeciw Starosty z dnia 19.01.2010 r. nie może mieć miejsca z uwagi na brak sprzeciwu w terminie przewidzianym ustawą". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jest bezspornym, że skarżąca przystąpiła do wykonywania robót budowlanych przed dokonaniem w dniu 8 stycznia 2010 r. zgłoszenia i większość robót objętych zgłoszeniem ( wymiana dachówki, przemurowanie kominów) wykonała w grudniu 2009r. Okoliczność ta uprawniała organ do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestorka naruszyła bowiem art. 30 ust. 5 tej ustawy, który stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do ich wykonywania można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Przepis ten jest jasny, a jego brzmienie jest kategoryczne. Jedynie tzw. milczenie organu przez okres 30 dni od otrzymania zgłoszenia uprawnia inwestora do wykonywania robót. Podkreślić należy, że w ustawie Prawo budowlane nie ma odstępstw od powyższej zasady. Jeżeli roboty budowlane – tak jak w rozpatrywanej sprawie – wymagały zgłoszenia, to nawet wówczas gdy miały one, jak podnosi skarżąca, charakter prac zabezpieczających (pilnych), to i tak można było przystąpić do ich wykonywania dopiero po upływie terminu na wniesienie sprzeciwu. Wyjaśnić też trzeba, że przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie jest legalność wykonanych z naruszeniem art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego robót budowlanych, lecz jedynie zasadność wydania sprzeciwu w sytuacji gdy inwestor dokonał zgłoszenia robót do których już przystąpił lub je zrealizował. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, który Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela, iż rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia, albowiem zgłoszenie budowy nie powoduje powstania sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 28.08.2008 r., VII SA/Wa 894/08, Lex nr 526548 oraz wyrok NSA z 12.02.2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06, https://cbois.nsa.gov.pl). W takiej sytuacji zasadnym jest wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego z powodu naruszenia przez inwestora art. 30 ust. 5 tej ustawy. Aczkolwiek, jak wskazano wyżej, kwestia legalności wykonanych przez skarżącą robót remontowych nie podlega kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie to zarzuty zawarte w skardze obligują Sąd do wypowiedzenia się i w tej materii. Stanowisko skarżącej opiera się bowiem na założeniu, że wadliwość wcześniejszej ostatecznej decyzji organu I instancji z 23 grudnia 2009 r. w odniesieniu do jej wcześniejszego zgłoszenia z 3 listopada 2009 r. skutkuje wadliwością kontrolowanego rozstrzygnięcia, a tym samym wskazuje na legalność wykonanych w grudniu 2009 r. robót. Stąd wnioski skarżącej o łączne rozpoznanie spraw z obu zgłoszeń. Rację ma oczywiście organ odwoławczy, że żądanie w tym przedmiocie ( o łączne rozpatrzenie sprawy prowadzonej w trybie zwykłym odwoławczym i sprawy w trybie wznowieniowym od innego ostatecznego rozstrzygnięcia) nie jest dopuszczalne. Z zarzutów skargi wynika, że w istocie skarżąca domagając się uznania przez Sąd, iż zgłoszenie dokonane w styczniu 2010 r. stanowi niejako "kontynuację" zgłoszenia z listopada 2009 r. zmierza do uzyskania stanowiska Sądu, że oba wniesione sprzeciwy ( w odniesieniu do zgłoszenia z 3 listopada 2009 i 8 stycznia 2010 r.) były wadliwe, a w związku z tym zgłoszone roboty wykonane w grudniu 2009 r. są legalne, bo przeprowadzone stosownie do pierwszego zgłoszenia. Stanowisko skarżącej jest błędne. Wyjaśnić trzeba, że legalność wykonanych na podstawie zgłoszenia robót budowlanych uzależniona jest wyłącznie od spełnienia dwóch podstawowych warunków: 1/ chodzi o roboty podlegające zgłoszeniu stosownie do przepisów Prawa budowlanego, 2/ upłynął 30-dniowy termin na wniesienie sprzeciwu przez organ. Podkreślenia wymaga, że wniesienie sprzeciwu ( niezależnie od tego czy jest on wniesiony zasadnie czy nie) zawsze wyłącza legalność wykonanych robót. Wniesienie sprzeciwu przerywa upływ 30-dniowego terminu i dla inwestora ( nawet wówczas, gdy sprzeciw ten kwestionuje wniesionym odwołaniem) wprowadza zakaz realizacji zgłoszonych robót. Zdaniem Sądu, nawet późniejsze uchylenie decyzji przez organ II instancji i uznanie niezasadności wniesionego sprzeciwu nie skutkuje uprawnieniem inwestora do wykonywania zgłoszonych robót. Również w sytuacji, gdy Sąd kontrolując decyzję organów obu instancji uchyli rozstrzygnięcia w przedmiocie sprzeciwu to nie oznacza, że inwestor może wykonywać zgłoszone roboty budowlane. Uchylenie sprzeciwu powoduje, że ocena Sądu winna być uwzględniona w sytuacji ponownego dokonania zgłoszenia przez inwestora. Tylko 30 – dniowe milczenie organu uprawnia go do rozpoczęcia robót. W rozpatrywanej sprawie oba sprzeciwy organu I instancji ( i z 19 stycznia 2010 i z 23 grudnia 2009 r. zostały wniesione z zachowaniem terminu wynikającego z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego). W przypadku zgłoszenia z 3 listopada 2009 r. organ wezwał inwestorkę do uzupełnienia zgłoszenia do dnia 14 grudnia 2009 r. stąd termin na wniesienie sprzeciwu uległ przedłużeniu. Jeszcze raz wskazać należy, że ocena legalności robót wykonanych przez skarżącą nie ma znaczenia w niniejszej sprawie i powinna być przedmiotem oceny organu nadzoru budowlanego, który w ramach swoich kompetencji oceni czy są podstawy do zastosowania art. 49 b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżącej należy natomiast wyjaśnić, że ewentualne uchylenie decyzji z 23 grudnia 2009 r. w trybie wznowienia postępowania również nie będzie oznaczać legalności wykonanych robót. Sprzeciw w terminie 30 dni od zgłoszenia zawsze wyłącza legalność robót nawet wówczas gdy sprzeciw ten zostanie następnie wyeliminowany przez organ odwoławczy lub przez sąd administracyjny. Wyrażone przez sąd stanowisko co do nieprawidłowości sprzeciwu ma to znaczenie, że w sytuacji gdy inwestor ponowi zgłoszenie to może powołać się na ocenę sprawy przez sąd, a organ winien - przy niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych – ocenie tej się podporządkować. Sąd na żądanie skarżącej dołączył do sprawy wskazane w skardze akta administracyjne i prokuratorskie celem właściwego zrozumienia zarzutów skargi. Akta dotyczące zgłoszenia z listopada 2009 r. potwierdzają jedynie wskazane przez strony okoliczności dotyczące wcześniejszego zgłoszenia i sprzeciwu z 23 grudnia 2009 r. Podkreślić należy, że ewentualna wadliwość tej decyzji i tak nie mogła skutkować wadliwością decyzji z 19 stycznia 2010 r. podjętej na skutek nowego zgłoszenia. To z kolei, jakie motywy skłoniły skarżącą do ponownego zgłoszenia robót, czy była to niewłaściwa porada urzędnika organu jak sugeruje skarżąca, jest bez znaczenia dla oceny sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, że ewentualne wniesienie przez skarżącą odwołania od decyzji z 23 grudnia 2009 r. pozostawało bez wpływu na jej sytuację prawną. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie i tak nie uprawnia odwołującego inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Z kolei akta sprawy karnej nie miały żadnego znaczenia dla oceny kontrolowanych w sprawie decyzji. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.