II SA/Gd 4273/01

Sygn. akt 3 II SA/Gd 4273 / 01 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 czerwca 2004r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Marek Gorski Sędzia NSA: Anna Orłowska Sędzia WSA: Alina Dominiak (spr.) Protokolant: Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004r., na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Wojewody z dnia 16 listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie prawa do zasiłku przedemerytalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Urzędu Pracy z dnia 26 października 2001r., bez numeru. Decyzją z dnia 16 listopada 2001 r. nr [...] Wojewoda, powołując się na art. 37 j ust. 1 i art. 37 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu utrzymał w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty przez Kierownika Urzędu Pracy z dnia 26 października 2001 r. bez numeru , w sprawie odmowy przyznania Z. B. prawa do zasiłku przedemerytalnego, W uzasadnieniu wskazał, że Z. B. został zarejestrowany po raz kolejny w dniu 2.05.2001r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3.05.2001 r. na okres skrócony o poprzedni okres pobierania zasiłku. Prawo to utracił z dniem 25.07.2001 r., gdyż upłynął ustawowy 18 - to miesięczny okres pobierania zasiłku. W dniu 4.10.2001 r. strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego wnosząc o zaliczenie do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Ustalono, że Z. B. w dniu złożenia wniosku o przyznanie zasiłku przedemerytalnego nie legitymował się wymaganym przez art. 37 j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu okresem uprawniającym do zasiłku, tj. nie miał okresu uprawniającego do zasiłku w wysokości ponad 35 lat, jak również nie spełniał wymogów przewidzianych w art.37 j ust. 1 pkt 2 tej ustawy , gdyż choć udokumentował wymagany okres uprawniający do zasiłku w wysokości ponad 30 lat, to nie posiada co najmniej 15 letniego okresu wykonywania pracy uznanej w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Okres ten wynosi 14 lat, 5 miesięcy , 21 dni, co ustalono na podstawie przedłożonych przez stronę dokumentów. Decyzję tę zaskarżył skargą Z. B. wskazując, że nie zaliczono mu do okresu pracy w szczególnych warunkach okresu 11 miesięcy, tj. okresu od listopada 1968 r. do września 1969 r., gdy pracował w Nadleśnictwie ,bowiem nie posiada z tego okresu świadectwa pracy. Nadleśnictwo nie posiada z tego okresu dokumentacji, lecz twierdzenia skarżącego potwierdzają zeznania świadków. Świadkowie ci powyższy okres czasu mają zaliczony do okresu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że wbrew twierdzeniom skarżącego organy administracji nie mogą w drodze dowodowego postępowania administracyjnego samodzielnie ustalać wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Ustaleń takich są obowiązane dokonać jedynie w oparciu o dokumentację określoną rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze lub w oparciu o prawomocne orzeczenie sądu. Takich dokumentów skarżący nie przedłożył . Ponadto z uwagi na obowiązujący porządek prawny zatrudnienie w przedmiotowych warunkach pracownika młodocianego było prawnie niedopuszczalne. Skarżący w piśmie z dnia 27 listopada 2002 r. uznał za chybiony argument Wojewody o niedopuszczalności pracy młodocianych oraz o braku waloru dowodowego zeznań świadków. Wskazał, że pracę tę wykonywał jako stały pracownik, a nie sezonowy, co już prostował, a ponadto dodatkowo do okresu zatrudnienia w szczególnych warunkach powinien mu zostać zaliczony okres prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Wojewoda w piśmie z dnia 12.12.2002 r. wskazał, że do okresu pracy nie można zaliczyć skarżącemu potwierdzonego zeznaniami świadków okresu zatrudnienia w Nadleśnictwie, z uwagi na wyłączenie możliwości prowadzenia przez organy zatrudnienia własnego postępowania dowodowego na okoliczność pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Podniósł, że przepisy prawa pracy z tego okresu dopuszczały zatrudnienie młodocianych tylko w celu nauki zawodu , przyuczenia do określonej pracy oraz odbycia wstępnego stażu pracy, a poza tymi przypadkami tylko przy lekkich pracach dorywczych i sezonowych , co znajduje swoje potwierdzenie we wcześniejszym oświadczeniu skarżącego, któremu obecnie zaprzecza. Nowy wskazywany przez skarżącego okres nie może być uwzględniony przy ustalaniu okresu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze z uwagi na to, że praca ta nie była zatrudnieniem w rozumieniu kodeksu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niesporne było, że skarżący Z. B. został zarejestrowany jako bezrobotny w dniu 2 maja 2001 r. z prawem do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 3.05.2001 r. Osobie takiej przysługiwał zasiłek przedemerytalny, jeżeli posiadała okres uprawniający do zasiłku w wymiarze 35 lat lub 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze ( art. 37 j ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56). Nie było też ostatecznie sporne, że skarżący legitymował się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym ponad 30 lat. Okolicznością sporną był okres pracy skarżącego w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze . Skarżący twierdził, że wykonywał pracę w Nadleśnictwie w okresie od 1.11.1968 r. do 30.09.1969 r. w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze i że okres jego pracy w takich warunkach wynosi razem z tym zatrudnieniem ponad 15 lat, zaś organy administracji uznały, że okres pracy skarżącego to 14 lat, 5 miesięcy i 21 dni. Organy administracji w obu decyzjach w ogóle nie odniosły się do treści zeznań świadków, znajdujących się w aktach sprawy, a dopiero w postępowaniu przed sądem organ II instancji wskazał, że organy administracji nie mogą samodzielnie prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organ II instancji dopiero wówczas też podniósł zarzuty merytoryczne do twierdzeń skarżącego dotyczące możliwości zaliczenia wskazywanej przez niego pracy do pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2000 r. sygn. akt II SA 1510/00 stwierdził, że w sprawie o przyznanie zasiłku przedemerytalnego , w celu wyjaśnienia i ustalenia, czy osoba występująca o przyznanie tego zasiłku wykonywała prace w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze organ administracji obowiązany był dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem ( art. 75 § 1 k.p.a.), i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 maja 2001 r., IPKN 413/00 ( OSNIPUSi SP z 2003r., Nr 6, poz. 150) stwierdził, że w postępowaniu przed urzędami pracy w sprawach o zasiłek przedemerytalny może być prowadzone postępowanie dowodowe w pełnym zakresie, co do wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia prawa do świadczeń. W dacie wydania obu decyzji obowiązywał, choć nie został przywołany wprost w decyzjach wydanych przez organy obu instancji, a w odpowiedzi na skargę, przepis art. 37 j ust. la ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu , stanowiący, że okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w art. 1, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji , zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach , bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 89, poz.973), która weszła w życie z dniem 12 września 2001 r. Zmiana ta, jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 , wywołała rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do dopuszczalności powództwa o ustalenie wykonywania pracy w warunkach szczególnych dla potrzeb postępowania administracyjnego o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tym przywołuje też treść uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 2002 r. III PZP 6/02( OSNIPUSiSP z 2003 r., nr 9, poz.213), iż dodanie ust. 1 a w art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oznacza, że ustawodawca wprowadził dwie możliwe formy wykazywania okresów wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze dla przyznania zasiłku przedemerytalnego. Jedną jest prawomocny wyrok sądu w sprawie o ustalenie faktu prawotwórczego, a drugą pozostaje postępowanie administracyjne przed starostą, który ustala prawo do zasiłku przedemerytalnego i je przyznaje. Należy wobec tego, podzielając powyższy pogląd uznać, że na skutek wadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego przez organy administracji skarżący został pozbawiony możliwości wykazania, że spełnia warunki do przyznania zasiłku przedemerytalnego. Naruszone zostały zasady postępowania administracyjnego przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego i - co za tym idzie -niewyjaśnienie istotnej okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest tego, czy skarżący spełnia warunki do przyznania mu zasiłku przedemerytalnego. Nie można też w tej sytuacji mówić o zebraniu w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego ( art. 77 § 1 k.p.a.). Odmowa przyznania skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego nastąpiła z naruszeniem art. 37 j ust. l pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 75 kpa, w tym znaczeniu , że podstawę zaskarżonej decyzji stanowiło stwierdzenie, że skarżący nie wykazał, że co najmniej 15 lat wykonywał pracę w warunkach szczególnych, podczas gdy organ uchylił się całkowicie od przeprowadzenia dowodów na tę okoliczność, a wiec tej okoliczności w ogóle nie wyjaśnił. Narusza to podstawowe zasady postępowania określone w art. 7 i 8 k.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04). Należy wskazać, że z mocy art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy o ochronie roszczeń pracowniczych w razie niewypłacalności pracodawcy, ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu , ustawy o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest, ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno -Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego oraz ustawy o ułatwianiu zatrudnienia absolwentom szkół ( Dz. U. Nr 154, poz. 1793), z dniem 1 stycznia 2002 r. został skreślony art. 37 j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Nie oznacza to jednak, że postępowanie o przyznanie skarżącemu prawa do zasiłku przedemerytalnego stało się bezprzedmiotowe, bowiem do skarżącego może mieć zastosowanie art. 11 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy z dnia 17 grudnia 2001 r. stanowiący, że osoby, które były zarejestrowane w powiatowym urzędzie pracy przed dniem w życie tej ustawy i spełniały warunki do nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego nabywają oraz zachowują to prawo na dotychczasowych zasadach, ze zmianami określonymi w tym przepisie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji obowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania dowodowego , obejmującego też dowody wskazane przez skarżącego, w celu wyjaśnienia, czy skarżący w latach 1968 -1969 wykonywał pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 77 k.p.a. Organ odniesie się też do twierdzeń skarżącego i przedkładanych przez niego na tę okoliczność dowodów o możliwości zaliczenia do pracy wykonywanej w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze okresu prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Organ będzie miał też na uwadze przepisy ustawy z dnia 30.04.2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych ( Dz. U. Nr 120, poz. 1252 ). Wobec powyższego, skoro naruszono przepisy art. 37 j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz zasady określone w art. 7 i 8 k.p.a., skarga podlegała uwzględnieniu przez Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.