II SA/Gd 430/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. i E. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2003 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 grudnia 2002 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 grudnia 2002 r. nr [...], działając na podstawie art. 48 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazał R. C. rozbiórkę poddasza budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] na działce nr [...], to jest: dachu dwuspadowego, dwóch ścian szczytowych poddasza oraz dwóch ścianek kolankowych. W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że R. C. wykonał na działce nr [...] w W. roboty budowlane takie jak budowa dachu dwuspadowego, dwóch ścian szczytowych oraz dwóch ścian kolankowych nad parterem, które doprowadziły w rezultacie do powstania nowej części istniejącego już budynku, a mianowicie poddasza. Wskazane roboty budowlane zakończono w lipcu 2000 r., na wykonanie powyższych robót R. C. nie uzyskał pozwolenia na budowę. Mając zatem na względzie dyspozycję art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r., wobec ujawnionej samowoli zastosowano sankcję rozbiórki. W odwołaniu R. C. wskazał, iż nie zgadza się z ustaleniem, jakoby w wyniku przeprowadzonych przez niego robót budowlanych powstała nowa część budynku - poddasze. Skarżący stwierdził, że w dacie notarialnego przejęcia przez niego gospodarstwa wraz z przedmiotowym budynkiem mieszkalnym poddasze już istniało. Wówczas jego wejście znajdowało się na zewnątrz i pełniło ono funkcję pomieszczenia gospodarczego takiego, jak spiżarnia i suszarnia. Skarżący wskazał, że dla ułatwienia dostępu na poddasze, postanowił zrobić do niego wejście z mieszkania. Skarżący załączył do odwołania zdjęcie z 1992 r., które potwierdzało, że już w tamtym okresie poddasze istniało. W ocenie skarżącego fakt ten również potwierdzony został oświadczeniami sąsiadów, które znajdują się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia 17 lutego 2003 r., nr [...], wydaną w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego okoliczności podnoszone przez skarżącego w odwołaniu nie mają wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, albowiem wykonane roboty kwalifikowane jako przebudowa wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie zatem powyższej przebudowy bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną, wobec której organ administracji musiał zastosować sankcję rozbiórki. Argumenty dotyczące konieczności wykonania przebudowy oraz jej wpływu na estetykę i bezpieczeństwo mieszkańców budynku nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Nadto, organ odwoławczy wskazał, że stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, ustalony został w oparciu o wyniki oględzin przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2002 r., a uczestniczyli małżonkowie C. podpisali protokół z oględzin, potwierdzając wszystkie znajdujące się tam stwierdzenia. W skardze E. C. i R. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazali oni, iż poddasze nie ma charakteru nowej części budynku mieszkalnego, a w trakcie remontu przeprowadzonego w 2000 r. dokonano tylko jego odnowienia. Zmieniono wieżbę dachową na nową zachowując jej kształt oraz zmieniono pokrycie dachowe. Poddasze to spełnia cały czas funkcję gospodarczą i nie zmieniono nigdy jego przeznaczenia. Skarżący podnieśli, iż podpisując protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2002 r. na ich nieruchomości byli przeświadczeni, iż muszą to uczynić na dowód tego, iż oględziny miały w ogóle miejsce i że udostępnili nieruchomość do wglądu organowi i nie wiedzieli, że ich podpis na protokole jest równoznaczny z akceptacją zawartych tam stwierdzeń. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł ojej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę -prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie sporny było między stronami, czy wykonane roboty stanowiły nadbudowę obiektu budowlanego czy też jego remont. Art. 3 pkt 7 i 6 Prawa budowlanego zalicza do robót budowlanych wykonanie obiektu budowlanego, jak również jego odbudowę, rozbudowę, nadbudowę i przebudowę. W art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniono wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów zabytkowych, jeżeli nie obejmuje on zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu i instalacji gazowych albo zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej lub powodzią, a także nie wpływa na zmianę wyglądu w odniesieniu do otaczającej zabudowy. Skarżący w odwołaniu kwestionowali ustalenie organu I instancji odnośnie charakteru wykonanych robót wskazując, że w istocie stanowiły one remont i w ich wyniku nie doszło do powstania nowej części obiektu - poddasza. W toku postępowania złożyli oni wnioski dowodowe na powyższe okoliczności w postaci oświadczeń świadków. Organ odwoławczy winien ustosunkować się do podniesionych zarzutów i złożonych wniosków dowodowych, czego nie uczynił. Fakt podpisania przez skarżących protokołu z oględzin, nie wykluczał możliwości złożenia przez nich innych wniosków dowodowych na poparcie ich twierdzeń, a obowiązkiem organu administracji było ich rozpatrzenie i ustosunkowanie się do zarzutów i wniosków skarżących w uzasadnieniu decyzji. Zaniechanie organu II instancji narusza treść art. 7 , 77 § 1 , il07§3k.p.a. Podkreślić należy, że z art. 28 i art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że nadbudowa obiektu budowlanego jak i remont obejmujący wymianę elementów konstrukcyjnych obiektu wymagał pozwolenia na budowę. Roboty budowlane polegające na wymianie dachu wraz z elementami konstrukcyjnymi, wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli skarżący w toku robót dokonali wymiany całego dachu łącznie ze stanowiącymi elementy konstrukcyjne krokwiami, winni zatem przed realizacją robót uzyskać pozwolenie na budowę. Okoliczność braku tego pozwolenia nie przesądza jednak zastosowania w niniejszej sprawie orzeczenia nakazu rozbiórki. W przypadku budowy bez pozwolenia obiektu budowlanego, w tym nadbudowy takiego obiektu, znajduje zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego przewidujący sankcję rozbiórki, natomiast w przypadku wykonania wyłącznie robót remontowych, zastosowanie znajduje tryb legalizacyjny przewidziany w art. 50 i 51 tego Prawa. Art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, iż właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie tub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przepis ten jako przesłanką nakazu rozbiórki wskazuje budowę obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Sankcja ta, zgodnie z brzmieniem art. 48 Prawa Budowlanego, dotyczy także przebudowy lub budowy części obiektu budowlanego, aczkolwiek nie w każdej sytuacji budowy części obiektu lub jego przebudowy, tryb ten może znaleźć zastosowanie. Granicą zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, w przypadku budowy części obiektu budowlanego, jest możliwość wyodrębnienia podlegającej rozbiórce części obiektu budowlanego i brak konieczności wydania nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Częścią obiektu budowlanego, podlegającą rozbiórce, jest część obiektu wybudowanego niezgodnie z prawem, która jest na tyle samodzielna i niezależna, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Stwierdzenie wykonania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę nie prowadzi natomiast do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli rozbiórka wykonanych samowolnie robót budowlanych wiązałaby się z koniecznością istotnej ingerencji w legalnie wybudowaną część obiektu budowlanego. W wyroku z dnia 12 grudnia 1996r. sygn. akt II SA/Wr 236/96 (vide: OSP 1997/11/202) Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu stwierdził, iż organ nadzoru budowlanego nie może na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, orzekać o nakazaniu rozbiórki części budynku, wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudowanej części została podjęta po częściowej rozbiórce budynku i połączona z nim trwale w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego. Przepis art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje bowiem możliwości doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, a obowiązek taki winien być nałożony w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Bezspornie nadbudowa dachu jest trwale połączona z konstrukcją budynku, a jego rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, poprzez odtworzenie dachu. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 w przypadkach samowoli budowlanej, innych niż określone w art. 48 Prawa budowlanego, organ administracji wydaje przewidzianą w art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku organ administracji winien zatem zastosować tryb przewidziany art. 50 i 51 Prawa budowlanego, a nie art. 48 Prawa budowlanego. Podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący braku wiedzy o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę jest niezasadny, podobnie jak argumenty dotyczące przyczyny przebudowy dachu, jaką był zły stan starego dachu i konieczności jego wymiany oraz zarzut braku wpływu przebudowy na zmianę dotychczasowego charakteru budynku. Okoliczności te w świetle treści art. 48 Prawa budowlanego nie mają znaczenia dla orzeczenia nakazu rozbiórki, sankcja przewidziana w tym przepisie nie jest bowiem uzależniona od przyczyn samowoli budowlanej ani jej skutków w zakresie zmiany charakteru obiektu. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa materialnego - art. 48, 50 i 51 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadzi do naruszenia praw strony skarżącej.