II SA/Gd 4308/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant: Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2001 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 26 września 2001 r., 2. orzeka, że wymienione w punkcie 1 decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 26 września 2001 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z realizacją budowy budynku mieszkalnego typu "MINI 70b" na działce nr w P. na Osiedlu S. D. w sposób istotnie odbiegający od projektu, zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy z dnia 7 października 1997 r. Nr [...], nałożył na J. C. obowiązek dostarczenia w terminie do trzech miesięcy od daty otrzymania niniejszej decyzji - inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych, - opinii – orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót budowlanych wraz z obliczeniami statycznymi i wytrzymałościowymi budynku, - projektu dokończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnego z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) oraz Polskimi Normami w uzasadnieniu wskazano, że na wniosek J. C. z dnia 26 lutego 2001 r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr w P. na osiedlu S. D. w sposób istotnie odbiegający od projektu zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Nr [...] z dnia 7 października 1997 r. Organ administracji ustalił, iż budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu Mini 70b realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu. Istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu są wydłużenia kotłowni o około jeden metr, co spowodowało zwiększenie zabudowy, zmiana konstrukcji wiązara gwoździowo-deskowego dachu oraz zmiana układu połaci dachu. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2001 r. Nr [...] wstrzymano prowadzone roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, postanowienie to utrzymano w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2001 r. Nr [...]. Po wydaniu postanowienia na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 nakazującej zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Organ administracji stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, wobec czego brak jest podstaw do nakazu rozbiórki i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zobowiązał J. C. do wykonania wymienionych w sentencji decyzji czynności. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. J. C. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia. Odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja błędnie została skierowana do niego zamiast inwestora – firmy developerskiej A, której właścicielami są Z. K. i M. K.. Zgodnie z zawartą umową nr [...] z dnia 31 grudnia 1996 r. firma ta miała wybudować na działce parterowy dom jednorodzinny według przyjętego przez odwołującego się projektu. Mimo przeniesienia przez strony własności nieruchomości, na której znajduje się obiekt w budowie, nie doszło do zmiany inwestora, zgodnie bowiem z punktem 8 tego aktu notarialnego, strony są nadal związane postanowieniami umowy nr [...] z dnia 31 grudnia 1996 r., a do chwili obecnej nie nastąpiło podpisanie protokołu zdawczo-odbiorczego budynku. Przyczyną tego stanu są przede wszystkim istotne odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji. Ponieważ wyegzekwowanie prawidłowej realizacji budowy przez A nie było możliwe, odwołujący się zwrócił się o wydanie decyzji nakazującej firmie A doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Nadto J. C. wskazał, że organ nadzoru budowlanego pominął kwestię wadliwego wybudowania kominów spalinowych i braku wentylacji budynku, co zagraża życiu i zdrowiu ewentualnych przyszłych mieszkańców. Decyzją z dnia 16 listopada 2001 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożonego obowiązku oraz uchylił decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków i ustalił nowy termin do dnia 31 stycznia 2002 r. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowy budynek mieszkalny budowany jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego, co obligowało organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zaskarżona decyzja nakłada obowiązek wykonania określonych czynności na J. C. jako na obecnego właściciela nieruchomości zgodnie z umową sprzedaży nieruchomości zawartą aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia 29 października 1999 r. Organ administracji wskazał, iż zgodnie z art. 548 § 1 k.c. z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego ciężary związane z rzeczą. Nałożenie obowiązków na właściciela jest zgodne z art. 52 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i w art. 51 ww. ustawy. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że umowa nr [...] z dnia 31 grudnia 1996 r. o wykonanie robót budowlanych pomiędzy A a J. C. jest umową cywilnoprawną, w związku z czym organem właściwym do rozstrzygania sporów wynikających z realizacji jej postanowień jest sąd powszechny. J. C. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia jako rażąco naruszającej prawo. Skarżący zarzucił, że wydana decyzja błędnie została skierowana do niego zamiast inwestora – firmy developerskiej A, której właścicielami są Z. K. i M. K.. Skarżący wskazał, że zgodnie z zawartą umową firma ta jest faktycznym i prawnym inwestorem. Nieskończony budynek w stanie surowym z brakiem podstawowych elementów i istotnymi wadami wraz z działką nie był własnością skarżącego jako zamawiającego zakup domu, lecz firmy A. Na niej jako inwestorze ciążył obowiązek zakupu działki, uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, sporządzenie projektu architektoniczno-budowlanego, uzyskanie pozwolenia na budowę, zorganizowanie ekipy budowlanej, ogrodzenie placu budowy, doprowadzenie na plac budowy energii elektrycznej i wody, wyznaczenie na gruncie przez geodetę zarysu budynku zgodnie z dokumentacją, realizowanie budowy przez kierownika posiadającego stosowne uprawnienia pod nadzorem inspektora nadzoru w pełnej zgodności z warunkami pozwolenia na budowę. Wszystkie te czynności zgodnie z art. 17 i 18 Prawa budowlanego leżą w zakresie działań inwestora. Skarżący zarzucił, że organy nadzoru budowlanego pominęły treść zapisów aktu notarialnego przenoszącego własność nieruchomości o związaniu stron postanowieniami umowy z dnia 31 grudnia 1996 r. Skarżący stwierdził, że nałożenie na niego kosztownych i ciężkich obowiązków, którymi powinna zostać obciążona firma inwestorsko-developerska jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nadmienił, że inni klienci tej firmy, będący w podobnej sytuacji, wystąpili do sądu powszechnego z żądaniem zwrotu wyłudzonych pieniędzy i ich roszczenia zostały uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego dokonanie czynności nakazanych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydane na podstawie art. 51 Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 859/99, nie publ.) Organ administracji winien zatem nałożyć obowiązki z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na inwestora. Pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela obiektu. Treść art. 52 Prawa budowlanego wymieniającego oba te podmioty i nakazującego nakładanie obowiązków w pierwszej kolejności na inwestora, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nie przesądza o statusie inwestora. Interpretację taką potwierdzają także inne przepisy Prawa budowlanego – w tym art. 60, nakładający na inwestora obowiązek przekazania właścicielowi lub zarządcy obiektu przy oddaniu go o użytkowania dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej obiektu oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor winien wykazywać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz prawo to nie musi wynikać z własności nieruchomości bądź innego prawa rzeczowego, lecz może wynikać także ze stosunku obligacyjnego łączącego inwestora z właścicielem. Na rynku budowlanym często działają jako inwestorzy podmioty, które realizują kompleksy domów mieszkalnych, na stanowiących ich własność nieruchomościach na podstawie umów zawartych z przyszłymi użytkownikami obiektów. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego winien w każdej sprawie ustalić czy inwestorem obiektu jest właściciel nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja, czy też inna osoba. Zbadanie tej okoliczności wymaga ustalenia, jaki podmiot w danym przypadku wykonuje, bądź powinien wykonywać należące do obowiązków inwestora czynności. Z art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy przez zapewnienie opracowania projektów oraz wykonania i odbiorów robót budowlanych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych. Inwestor zgodnie z art. 18 ust. 1 Prawa budowlanego może ustanowić inspektora nadzoru inwestorskiego na budowie. Do obowiązków inwestora należy uzyskanie pozwolenia na budowę, wykazanie w tym celu prawa do dysponowania nieruchomością i przedstawienie projektu budowlanego (art. 32 i 33 Prawa budowlanego), zapewnienie objęcia kierownictwa budowy przez odpowiednią osobę i protokolarne przekazanie jej terenu budowy (art. 22 pkt 1 Prawa budowlanego). Organy administracji w niniejszej sprawie wadliwie uznały za inwestora J. C. opierając się wyłącznie na prawie własności nieruchomości. Z okoliczności sprawy nie wynika by jakikolwiek z obowiązków inwestora obciążał J. C.. Z umowy Nr [...] zawartej w dniu 31 grudnia 1996 r. przez skarżącego ze Z. K. i M. K. Spółką cywilną Przedsiębiorstwo Budowlane A wynika, że zobowiązała się ona do wybudowania na rzecz skarżącego domu jednorodzinnego w ramach budowanego przez tę firmę Osiedla S. D. na działce o powierzchni 600 m², oznaczonego na planie realizacyjnym osiedla numerem 112. W umowie tej skarżący zobowiązał się do finansowania inwestycji. Strony ustaliły, że wykonawca w terminie 3 miesięcy od zapłacenia ceny przekaże zamawiającemu przedmiot umowy w posiadanie i przeniesienie na jego rzecz prawo własności przedmiotu umowy, nadto przewidziały one, iż przejęcie odpowiedzialności za obiekt nastąpi po podpisaniu protokołu odbioru (dowód: odpis umowy k. 14 akt administracyjnych). W umowie tej nie przewidziano pełnienia przez skarżącego obowiązków inwestora. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych odpisu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych Osiedla S. D. z dnia 7 października 1997 r. Nr [...], wynika, że inwestorem obiektu jest Z. K. i M. K. Spółka cywilna Przedsiębiorstwo Budowlane A. (dowód: odpis decyzji k. 7 akt administracyjnych). W toku postępowania administracyjnego nie poczyniono żadnych ustaleń odnośnie ewentualnego przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz skarżącego w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Sam fakt przeniesienia na rzecz skarżącego aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia 29 października 1999 r. własności nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja nie doprowadził do zmiany osoby inwestora. Umowę tę zawarto w trakcie prowadzenia inwestycji i w umowie tej wyraźnie wskazano, że strony nadal są związane postanowieniami umowy Nr [...] z 31 grudnia 1996 r., zgodnie z którą funkcję inwestora pełnił Z. K. i M. K. Spółka cywilna Przedsiębiorstwo Budowlane A. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego brak było podstaw do uznania J. C. za inwestora i nałożenia na niego obowiązków przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy administracji naruszyły przepis prawa materialnego – art. 52 Prawa budowlanego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie to wyłącza skuteczność decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Istnienie w tym czasie obowiązku wykonania wadliwej decyzji jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadziłoby do naruszenia praw skarżącego.