II SA/Gd 432/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 5 grudnia 2001 r., nr [[...]] w przedmiocie określenia zasad podłączenia nieruchomości do wodociągów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zaskarżona uchwała nie może być wykonana. W dniu 5 grudnia 2001r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr [[...]] w sprawie określenia zasad podłączania nieruchomości do wodociągów stanowiących własność gminy. Na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) i art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001r. Nr 72, poz. 747) oraz § 29 ust. 1 pkt 7 Statutu Gminy, Rada gminy ustaliła w § 1 opłatę za wydanie zezwolenia na wykonanie przyłącza wodociągowego w kwocie 1.500 zł netto z przeznaczeniem pod rozbudowę, remonty i modernizację sieci wodociągowej. W § 2 postanowiono, że realizacja budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda domagając się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 85, art. 86 i art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu wskazał, iż uzależnienie przez Radę Gminy dostępu do sieci wodociągowej od uiszczenia przez osobę ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do tej sieci opłaty za wydanie zezwolenia na wykonanie przyłącza wodociągowego nie znajduje podstaw prawnych w obowiązujących przepisach podanych jako podstawa prawna zakwestionowanej uchwały. Takiej podstawy nie stanowi bowiem ogólna norma zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zaliczająca do zadań własnych gmin sprawy związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, dotyczących wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energie elektryczną i cieplną oraz gaz Gest to obowiązek gminy). Nie stanowi jej również powołany art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie (dostarczania wody i odprowadzania ścieków) oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepisy wzmiankowanej ustawy nie przewidują zatem żadnych dodatkowych kosztów obciążających odbiorcę za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej oprócz kosztów wykonania przyłącza wodociągowego. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych upoważniających Radę Gminy do nałożenia tego typu opłaty. Nałożenie obciążeń finansowych, które nie są przewidziane przez obowiązujące przepisy prawa stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, w tym także uprawnienia do rozstrzygania w tych sprawach. Generalna właściwość rady gminy sformułowana jest w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zaopatrzenie w wodę to sfera zaspokajania potrzeb mieszkańców. W orzecznictwie nie kwestionowano, że należy to do kompetencji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a od 1990r. - rady gminy (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 1993r. SA/Wr 841/93, ONSA 1995 nr 1 oraz uchwałą składu 5 sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000r. OPK 4-7/00, ONSA 2000 nr 4 poz. 143). Unormowanie zawarte w zaskarżonej uchwale ma służyć wzmożeniu aktywności społecznej mieszkańców w budowie urządzeń komunalnych z przeważającym udziałem środków publicznych. Polega ono na pełnej dobrowolności, pod warunkiem uczestniczenia w takim zadaniu każdej osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zaskarżona uchwała wydana została bez podstawy prawnej, a zatem jest sprzeczna z prawem, co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności wskazaną w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm), Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy. Zaskarżona uchwała nie mieści się w prawotwórczych kompetencjach rady. Stosownie bowiem do art. 40 ust. 1 tej ustawy gminie przysługuje bowiem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) i art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001r. Nr 72, poz. 747). Art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Istnienie jednak ustawowej regulacji zadań własnych gminy nie przesądza jeszcze o tym, że uchwałą rady gminy można w tym zakresie stanowić normy powszechnie obowiązujące, a zwłaszcza normy nakładające obowiązki o charakterze powszechnym. Takim przepisem nie jest oczywiście powołany art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego od dawna ugruntował się pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ma on obecnie mocną normatywną podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000r. sygn. akt II SA 2320/00, Orzecznictwo w sprawach samorządowych 2001 nr 4, poz. 129). Drugim przepisem wskazanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały jest art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2001r. Nr 72, poz. 747), który stanowi, że realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie (dostarczania wody i odprowadzania ścieków) oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Treść tego przepisu została dosłownie powtórzona w § 2 zaskarżonej uchwały. W orzecznictwie uznaje się, iż powtarzanie przez przepisy gminne regulacji ustawowych jest niezgodne z zasadami legislacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 1992r. (sygn. akt lISA 99/92, ONSA nr 2, poz. 44) stwierdził, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako rażąco naruszająca prawo jest nieważna. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Wskazane powyżej przepisy nie upoważniają zatem rady gminy do określania przymusowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej w drodze uchwały będącej aktem normatywnym, a więc stanowiącym prawo miejscowe. Powołane w odpowiedzi na skargę orzecznictwo nie zawiera odmiennych stwierdzeń, a wręcz przeciwnie w wyroku z dnia 13 grudnia 2000r., sygn. akt II SA 2320/00 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na brak podstaw prawnych upoważniających gminę do wprowadzenia opłat z tytułu podłączenia nieruchomości do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Wobec powyższego Sąd na podstawie 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym tj. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż przedmiotowa uchwała nie może być wykonana. Wykonanie wadliwych i uchylonych aktów jednostek samorządu terytorialnego w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem zbędne i aksjologicznie nieuzasadnione.