II SA/Gd 4350/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2005r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Banku A w W. na decyzję Wojewody z dnia 13 listopada 2001r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 30 września 1999r. Nr [...], 2. decyzje opisane w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 30 września 1999r. Nr [...] Prezydent Miasta na podstawie art. 105 § 1 Kpa w związku z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w G.: 1. przy ul. O. oznaczonych we wniosku jako działki nr [...] i nr [...] (km. [...]), 2. przy ul. Z. oznaczonej we wniosku jako działka nr [...], 3. przy ujściu rzeki K. oznaczonych we wniosku jako działki nr [...] i nr [...] (km. [...]), 4. oznaczonej we wniosku jako działka nr [...] (km. [...]). Jak wynika z ustaleń Bank A w W. wystąpił o zwrot w trybie przepisów art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wskazanych we wniosku nieruchomości, wywodząc, iż nieruchomości te w celu wyposażenia w majątek instytucji bankowych wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie dekretu z dnia 25 października 1948r. o reformie bankowej (Dz. U. z 1951r. Nr 36, poz. 279), zarządzeniem Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957r. w sprawie przekazania Państwu nieruchomości Banku A objętych rachunkami "starym" i "okupacyjnym", opublikowanym w Dzienniku Ustaw [...]. Wnioskujący przywołał ponadto postanowienie Ministra Finansów Nr [...] z dnia 8 listopada 1997r., powołujące się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1995r. sygn. akt IVSA 1234/94, według którego powyższe zarządzenie Ministra Finansów uznać należy za indywidualny akt będący decyzja administracyjną. Według organy obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami jest jedynym aktem prawnym regulującym sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, z art. 216 wskazanej ustawy wynika, iż nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości przejętej w trybie dekretu z dnia 25 października 1948r. o reformie bankowej, nawet jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wydane w oparciu o ten przepis zarządzenie Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957r. uznać należy jako indywidualny akt będący decyzją administracyjną. Przepis art. 216 nie wymienia wspomnianego dekretu o reformie bankowej jako aktu "wywłaszczeniowego", z tego też względu nieruchomości objęte wnioskiem o zwrot nie mogą być uznane za nieruchomości wywłaszczone w rozumieniu przepisu art. 136 ust. 3 i art. 216, zaś złożony wniosek o ich zwrot nie może być rozpatrzony w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Bank A w W. domagając się jej uchylenia i orzeczenie zwrotu nieruchomości objętych wnioskami. Odwołujący się zarzucił decyzji naruszenie: - art. 216, art. 112 i art. 113, art., 136 i art. 137 oraz art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, - art. 30 w związku z art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, - art. 97 § 1 pkt 4, art. 105 § 1 Kpa. W uzasadnieniu odwołujący się zakwestionował, iż art. 216 ustawy ogranicza zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw w nim taksatywnie wymienionych wskazując, iż w istocie przepis ten rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu nieruchomości określonej w art. 136 ustawy. Pozbawienie odwołującego się wymienionych we wniosku nieruchomości wypełnia wszelkie przesłanki wskazane w art. 112 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto nieruchomości te nadal stanowią własność Gminy i odwołujący się wystąpił o ich zwrot jako zbędnych na cele wywłaszczenia to nie zachodzi przesłanka art. 105 Kpa uzasadniająca umorzenie postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 13 listopada 2001r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ drugiej instancji powołał się na art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, twierdząc, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego kiedy nastąpiło wywłaszczenie, ale musiało to nastąpić na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej. Orzeczenia zapadłe po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie dopuściły możliwości zastosowania instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do przypadku nabycia gruntów przez Skarb Państwa na podstawie dekretu o reformie bankowej. Tym samym Prezydent Miasta prawidłowo umorzył postępowanie, gdyż dekret z dnia 25 października 1948r. o reformie bankowej nie jest ustawą wywłaszczeniową, a art. 216 nie rozszerzył możliwości stosowania przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych na podstawie tego dekretu. Zarzut naruszenia art. 216 ww. ustawy jest więc bezzasadny, gdyż podstawą do żądania zwrotu jest art. 136, a art. 216 jedynie enumeratywnie wylicza inne ustawy, do których w drodze wyjątku stosuje się art. 136 i następne. W odniesieniu do pozostałych zarzutów organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji prawidłowo nie zastosował art. 112 i 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przepisy te dotyczą wywłaszczania nieruchomości, a nie ich zwrotu. Z wniosku Banku A wynika jednoznacznie, iż żądanie dotyczy zwrotu przejętych niegdyś nieruchomości, a nie prośbę o ich wywłaszczenie. Również prawidłowe było niezastosowanie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, gdyż organ administracji rozpatrując wniosek orzeka na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów prawnych, a nie na podstawie ustaw, które utraciły swą moc prawną. Organ I instancji nie zastosował art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, gdyż przepis ten określa właściwość rzeczową NSA. Jednocześnie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 30 ustawy o NSA, bowiem orzeczenie NSA z dnia 12 maja 1995r. stwierdzające, iż zarządzenie Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957r. uznać należy za indywidualny akt będący decyzją administracyjną, nie ma znaczenia dla sprawy, gdyż zwrotowi podlegają nieruchomości wywłaszczone zbędne na cele wywłaszczenia, a nie wszystkie nieruchomości przejęte w drodze decyzji administracyjnych. Nie było również podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu odwołania co prawda wskazano, iż "Starosta jako Zarząd Miasta G." został zawiadomiony o postępowaniu w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych, jednak w aktach sprawy znajduje się jedynie pismo określone jako "uzupełnienie wniosku z dnia 4.09.1998r. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody" skierowane do "Starosty Grodzkiego Prezydenta Miasta". Zarząd Miasta G. nie działa jako Starosta i są to organy niezależne, z których jeden - Starosta - w postępowaniu o zwrot nieruchomości wykonuje zadanie z zakresu administracji rządowej, a drugi - Zarząd Miasta - jest organem administracji samorządowej, ponadto wniosek ten został skierowany do organu niewłaściwego, a w aktach sprawy nie ma żadnej informacji o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnych. Nadto komunalizacja nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu, dlatego też postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Ostatnim naruszeniem wskazanym w odwołaniu jest niezastosowanie art. 142 ustawy o gospodarki nieruchomościami. Strona odwołująca nie wskazała jednak w jakim zakresie ten przepis nie został zastosowany, gdyż art. 142 określa, że o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji, a zgodnie z art. 4 pkt 9b ww. ustawy jeżeli w ustawie jest mowa o staroście należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Bank A w W. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 30 września 1999r. jako dotkniętych wadą nieważności. Skarżący zarzucił naruszenie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do decyzji wywłaszczeniowej, niezastosowanie rozdziału 6, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami do wydanej decyzji wywłaszczeniowej, naruszenie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji n.p.g., przez jego niezastosowanie, naruszenie art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego niezastosowanie, naruszenie art. 363 § 1 KC w związku z art. 136 i art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich niezastosowanie, naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W skardze wskazano, iż zarzut błędnej wykładni art. 216 u.g.n. jest uzasadniony w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2001r. , w którym to stwierdza się, iż art. 216 u.g.n. w zakresie w jakim wyklucza stosowanie rozdziału 6, działu III u.g.n. do ustaw w nim nie wymienionych jest niezgodny z Konstytucją. W ocenie skarżącego merytoryczna ocena czy nieruchomości zostały wywłaszczone, powinna nastąpić według przepisów obowiązujących w dacie wywłaszczenia, czyli według przepisów ustaw (dekretów) wywłaszczeniowych. Stąd winno to zostać w tym ocenione według dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości dla realizacji n.p.g. Skoro nieruchomości te nigdy nie były i nadal nie są wykorzystywane w celu wyposażenia w majątek instytucji bankowych, o czym świadczy wprost fakt ich komunalizacji jako mienia służącego zadaniom statutowym Gminy, to oznacza że stały się zbędne na cel wywłaszczenia, który wynikał wprost z dekretu z dnia 25 października 1948r. o reformie bankowej. Zakończenie postępowania przez jego umorzenie narusza porządek prawny w ten sposób, że uniemożliwia skarżącemu uzyskanie merytorycznej decyzji orzekającej odszkodowanie w formie zwrotu w naturze zbędnych Państwu nieruchomości i to pomimo, iż od 1957r. trwa zawisłość sprawy administracyjnej, gdyż decyzja – Zarządzenie Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 1957r. stanowiło decyzję częściową, nakładając bowiem na skarżącego obowiązek w zakresie przeniesienia prawa własności do nieruchomości objętych wnioskiem pozostawiła do rozstrzygnięcia odrębną decyzją kwestię odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Jak wynika z bezspornych okoliczności nieruchomości będące przedmiotem sprawy stanowią obecnie własność Gminy (vide: odpis zbiorczy z ksiąg wieczystych Kw [...], [...], [... ], [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w G. k. 25 akt administracyjnych II instancji). Jako organ pierwszej instancji orzekał w sprawie Prezydent Miasta sprawujący funkcję starosty. W myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1531, z późn. zm.) prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Na mocy tego przepisu oraz art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy nakładają obowiązek reprezentowania gminy w sposób i w zakresie przez te przepisy ustalonym, prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Prezydent pozostaje przy tym pracownikiem gminy, co wynika z art. 2 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr poz.), określającej status prawny pracowników samorządowych (pracowników gminy, powiatu i województwa samorządowego). Z kolei w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) organem prowadzącym postępowanie jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do miasta na prawach powiatu prezydent, stosownie do art. 142 w związku z art. 4 pkt 91 lit.b powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, położonych na terenie danego miasta na prawach powiatu. Skoro zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, gminie tej wyznaczona została rola strony. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający sprawę (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03, ONSA z 2003r. Nr 4, poz. 115 o treści następującej: w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta). W świetle powyższego, skoro prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz i jest ustawowym przedstawicielem strony, oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta. Jednocześnie pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie wymienionych wyżej funkcji można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki prezydenta (art. 24 § 1 pkt 1 Kpa). Przytoczone wyżej przepisy brzmią następująco: "Art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Pracownik organy administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3". W ocenie Sądu, prowadzenie przez prezydenta miasta, sprawującego też funkcję starosty, postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stroną postępowania jest sama gmina, jest sprzeczne z wyrażoną w art. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania (lub bezczynności) organu wykonującego administrację publiczną, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosi skarżący. Zatem w rozpoznawanej sprawie pierwszym zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy prezydent miasta sprawujący funkcję starosty musi się wyłączyć od udziału w postępowaniu, w którym stroną jest gmina. Zdaniem Sądu, mając na uwadze stanowisko zaprezentowane powyżej, taka okoliczność w niniejszej sprawie powinna mieć miejsce. Wyłączenie od udziału w postępowaniu oznacza odsunięcie od wszystkich czynności jakie mogą być podjęte, w tym brak możliwości udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek innemu pracownikowi urzędu miasta. Tym samym zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakiejkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie (vide: cyt. uchwała NSA z 19 maja 2003r. OPS 1/03). Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1992r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 404/92 (ONSA z 1993r. z. 2, poz. 50), zgodnie z którym "jeżeli nie ma organu właściwego (vacat) do wydania decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym – Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.), żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nieistniejący organ do działania w jego imieniu". Podstawy uchylenia decyzji wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd będzie obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na decyzję, o ile nie wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 Kpa (art. 145 § 1 pkt 3 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opisana sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaistniała przy wydaniu zaskarżonej decyzji przesłanka wznowieniowa skutkuje na mocy powołanych wyżej przepisów koniecznością uchylenia decyzji Wojewody oraz decyzji Prezydenta Miasta. Stosując przepis art. 26 § 3 Kpa, według którego jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2, sprawę winien rozpatrzyć Wojewoda, przy czym będzie mógł wyznaczyć do jej załatwienia inny podległy sobie organ (starostę innego powiatu). Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednoosobowym, na podstawie art. 119 w związku z art. 120 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 119 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przewiduje dopuszczalność postępowania uproszczonego, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Sąd orzekł w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane.