II SA/Gd 436/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w G. na decyzję Wojewody z dnia 2 kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę postanawia: wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A Spółka z o.o. w G. wniosła o wstrzymanie wykonania opisanej wyżej decyzji Wojewody z dnia 2 kwietnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia 8 lutego 2008 r. przenoszącej decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej skarżącej Spółce dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, instalacją oraz przyłączem energetycznym na działce nr [...] w miejscowości Ł., gm. K., na rzecz inwestorów M. K. oraz D. P. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że wykonanie zaskarżonej decyzji może rodzić zobowiązania po stronie skarżącej Spółki oraz skutkować utratą uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto pozbawiłoby skarżącą prawa do kontynuowania działań wynikających z pozwolenia na budowę, co z kolei spowodowałoby szkody i utrudnienia, a wręcz niemożność działania w zakresie skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o nieuwzględnienie powyższego wniosku. Strona skarżąca w piśmie z dnia 19 listopada 2008 r. podtrzymała wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że konieczne jest natychmiastowe wykonanie prac zabezpieczeniowych budynku, a brak tych prac spowoduje nieodwracalne uszkodzenie konstrukcji dachu i ścian (na tę okoliczność przedstawiła notatkę służbową z dnia 28 października 2008 r. sporządzoną przez inspektora nadzoru), co jest równoznaczne z powstaniem znacznej szkody w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podniosła przy tym, że do wykonania ww. prac zabezpieczeniowych zdolna jest wyłącznie skarżąca Spółka, albowiem inwestorzy nie posiadają wystarczających środków finansowych do kontynuowania robót budowlanych. Zdaniem strony skarżącej brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, która została wydana z naruszeniem prawa, nie pozwoli na legalne zabezpieczenie przedmiotowego budynku, który ulegnie dewastacji, zaś zabezpieczenie budynku i kontynuowanie budowy nie narazi inwestorów na szkodę. W piśmie z dnia 4 grudnia 2008 r. uczestnicy postępowania D. Z. i M. K. wnieśli o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko podnieśli, że skarżąca Spółka jest umownym wykonawcą robót budowlanych, wykonywanych na rzecz uczestników postępowania. Plac budowy został przekazany skarżącej Spółce przez właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w Ł., którym, jak wynika z przedłożonej przez uczestników postępowania kserokopii odpisu księgi wieczystej Kw nr [...], jest B Spółka z o.o. w G., to jest podmiot inny niż skarżąca Spółka. Wskazali również, że od dnia 23 października 2007 r. skarżąca Spółka nie wykonuje żadnych robót budowlanych w budynku posadowionym na działce nr [...], który jest w stanie surowym otwartym. Uczestnicy postępowania podnieśli ponadto, że skarżąca Spółka, po odstąpieniu w dniu 23 października 2007 r. od umowy o roboty budowlane, nie wykazała uprawnień do dalszego posiadania placu budowy po tym dniu. Uczestnicy postępowania przyznali, że stwierdzone przez inspektora nadzoru uszkodzenia przedmiotowego budynku są równoznaczne z powstaniem dla nich, jako inwestorów, znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie zgodzili się jednak z twierdzeniem strony skarżącej, że wyłącznie ona może wykonać prace zabezpieczeniowe w przedmiotowym budynku. Wskazali, że od dnia 23 października 2007 r. umowa o roboty budowlane zawarta ze skarżącą Spółką ich nie wiąże. Zdaniem uczestników postępowania, skarżąca Spółka, jako były wykonawca robót budowlanych zamierza wykorzystać instytucję ochrony tymczasowej do wymuszenia na nich zapłaty za bezumowne wykonanie na ich rzecz robót zabezpieczających bez uprzedniego umówienia ceny. Wojewoda, w piśmie złożonym w dniu 11 grudnia 2008 r., podtrzymał wniosek o nieuwzględnienie wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji. Wskazał, że przedłożona przez stronę skarżącą notatka inspektora nadzoru zawiera jedynie stwierdzenia dotyczące stanu faktycznego w odniesieniu do przedmiotowego budynku. Ocena ta nie pozwala wywieść skutków w postaci wyrządzenia znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniósł ponadto, że oparcie wniosku o ochronę tymczasową na niezgodności decyzji z prawem, a zwłaszcza rozstrzygnięcia Sądu w tym zakresie, niweczyłoby kontrolę sądową legalności decyzji administracyjnej. Zatem powoływanie się przez stronę skarżącą na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie może stanowić podstawy wniosku o wstrzymanie jej wykonania. W kolejnym piśmie z dnia 15 stycznia 2009 r. skarżąca Spółka, załączając notatkę służbową z dnia 14 stycznia 2009 r. sporządzoną przez inspektora nadzoru, podniosła, że nie kontynuowanie prac budowlanych przez skarżącą Spółkę spowoduje znaczne i częściowo nieodwracalne szkody w postaci konieczności ponoszenia napraw szkód wywołanych bezczynnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Powyższe okoliczności Sąd winien ocenić zarówno w stosunku do strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać inwestora jak i pozostałe strony postępowania. Rozpoznanie przez sąd administracyjny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji następuje z uwzględnieniem wniosku skarżącego jaki i interesów inwestora, tj. przy uwzględnieniu interesów prawnych i stanowisk wszystkich uczestników postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OZ 1122/07). Podnieść przy tym należy, iż w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt II OZ 1026/2005 wskazano, że "wykonywanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, jest realizacją "prawa zabudowy", określonego w art. 4 Prawa budowlanego, w związku z czym wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę powinno mieć charakter wyjątkowy, kiedy zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 ppsa)." W ocenie Sądu pogląd wyrażony w ww. orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się również do decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę określonej w art. 40 ustawy – Prawo budowlane. W wyniku bowiem wydania takiej decyzji dochodzi wyłącznie do zmiany podmiotu pełniącego funkcje inwestora w procesie inwestycyjnym. Wykonywanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę polega na realizacji prawa do kontynuowania zabudowy przez inny podmiot. Wstrzymanie wykonania takiej decyzji powinno mieć również charakter wyjątkowy, gdy zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd uznał, że tego typu prawdopodobieństwo w sprawie niniejszej zachodzi, albowiem, w sposób nie budzący wątpliwości, zostało wykazane przez skarżącą Spółkę, iż wstrzymanie robót budowlanych w przedmiotowym budynku może doprowadzić do wystąpienia znacznej szkody polegającej na częściowym zniszczeniu konstrukcji budynku. Okoliczność tę potwierdzili również uczestnicy postępowania. Przepis art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymaga, przy tym, ustalenia podmiotu poszkodowanego oraz podmiotu zobowiązanego do naprawienia szkody, której możliwość wystąpienia jest podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Istotą instytucji ochrony tymczasowej jest bowiem zapobieżenie, do czasu rozpoznania sprawy sądowo-administracyjnej, wystąpieniu znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w wyniku aktów lub czynności organów administracji publicznej, bez względu na zgodność tychże aktów i czynności z prawem. Sąd administracyjny, przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie ochrony tymczasowej, nie jest uprawniony do rozstrzygania o wzajemnych rozliczeniach uczestników procesu inwestycyjnego wynikających z łączącego ich cywilnoprawnego stosunku zobowiązaniowego, albowiem wszelkie spory mające źródło w tym stosunku podlegają rozpoznaniu przez sądy powszechne. Zatem twierdzenia uczestników postępowania dotyczące okoliczności zawarcia ze skarżącą Spółką umowy o roboty budowlane, odstąpienia od tejże umowy oraz bezumownego kontynuowania przez skarżącą Spółkę robót zabezpieczających w przedmiotowym budynku, nie mogły mieć znaczenia przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zatem konsekwencją wykonania zaskarżonej decyzji, to jest uniemożliwienia skarżącej Spółce kontynuowania robót budowlanych, w tym robót zabezpieczających przedmiotowy budynek przez zniszczeniem, byłoby niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody polegającej na zniszczeniu konstrukcji budynku objętego uzyskaną przez stronę skarżącą decyzją o pozwoleniu na budowę. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 61 § 1 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji postanowienia.