II SA/Gd 4393/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia SO Jolanta Górska asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Edyta Oryńczak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody z dnia 18 grudnia 2001 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych: 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 26 października 2001 r. nr [...], 2/ ustala, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty dnia 26 października 2001 r. nr [...] nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 25 maja 2001 r. Starosta orzekł o uznaniu skarżącej B. S. za osobę bezrobotną od dnia 7 maja 2001 r. i przyznaniu jej zasiłku dla bezrobotnych od dnia 15 maja 2001 r. Podstawą faktyczną tej decyzji było ustalenie, oparte na świadectwie pracy z dnia 30 kwietnia 2001 r., że stosunek pracy skarżącej ustał na skutek wypowiedzenia dokonanego przez pracodawcę Pismem z dnia 18 lipca 2001 r. pracodawca skarżącej - Zarząd Regionu "A" - poinformował Powiatów Urząd Pracy, iż w dniu 22 czerwca 2001 r. przed Sądem Okręgowym zawarł ze skarżącą ugodę, mocą której sprostowano świadectwo pracy skarżącej, w ten sposób, że jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy wskazano porozumienie stron. Nadto, w dniu 3 sierpnia 2001 r. złożono w Urzędzie Pracy świadectwo pracy skarżącej z dnia 12 lipca 2001 r., w którym uwzględniono zmianę wynikającą z zawartej ugody. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2001 r. Starosta, powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 25 maja 2001 r. W uzasadnieniu organ administracji, wskazując na zawartą ugodę pomiędzy skarżącą a jej pracodawcą, stwierdził, że sposób rozwiązania stosunku pracy ma wpływ na ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 8 sierpnia 2001 r. Starosta uchylił decyzję z dnia 25 maja 2001 r.. uznał skarżącą za osobę bezrobotną z dniem 7 maja 2001 r., odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 7 maja 2001 r. na okres 90 dni oraz przyznał zasiłek dla bezrobotnych od dnia 6 sierpnia 2001 r. do dnia 7 maja 2002 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy na mocy porozumienia stron, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się. Następnie, decyzją z dnia 28 sierpnia 2001 r. Starosta uznał pobrany w okresie od dnia 15 maja 2001 r. do dnia 30 czerwca 2001 r. przez skarżącą zasiłek dla bezrobotnych w kwocie [...] za świadczenie nienależne i zobowiązał ją do jego zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Skarżąca od decyzji z dnia 28 sierpnia 2001 r. wniosła odwołanie. Na skutek tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 10 października 2001 r. uchylił decyzję z dnia 28 sierpnia 2001 r. i umorzył postępowanie w sprawie, uznając, że zasiłek pobrany przez skarżącą za okres od dnia 15 maja 2001 r. do dnia 30 czerwca 2001 r., w świetle art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie jest świadczeniem nienależnym i w związku z tym nie podlega zwrotowi. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyraził też pogląd, według którego w sprawie z dniem wystawienia nowego świadectwa pracy - 12 lipca 2001 r. - nastąpiła zmiana stanu faktycznego, uzasadniająca w myśl art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, orzeczenie o utracie przez skarżącą zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia 12 października 2001 r. Wojewoda stwierdził nieważność postanowienia Starosty z dnia 8 sierpnia 2001 r. oraz decyzji tego organu z dnia 8 sierpnia 2001 r. W uzasadnieniu wskazał zaś, że w sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania bowiem w dniu wydania decyzji, to jest w dniu 25 maja 2001 r. nie istniały ..nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nieznane organowi pierwszej instancji, które ujawnione zostały po jej wydaniu'". W ocenie Wojewody nowe okoliczności, które stały się podstawą wznowienia postępowania, powstały dopiero po wydaniu decyzji z dnia 25 maja 2001 r. Wojewoda wywiódł, że "później wystawione świadectwo pracy zmienione w zakresie trybu rozwiązania stosunku pracy spowodowało z mocą wsteczną wypełnienie dyspozycji art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu." Zdaniem Wojewody "nie zmienia to jednak oceny, iż stan faktyczny sprawy istniejący w dniu 25 maja 2001 r., tj. w dniu wydania decyzji przyznającej stronie prawo do zasiłku od dnia 15 maja 2001 r., wypełnił dyspozycję art. 23 ust. 1 ustawy i jednocześnie nie wypełnił dyspozycji art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy. Bowiem (...) treść dokumentów jednoznacznie wskazywała, iż ostatni stosunek pracy p. S. został rozwiązany w trybie wypowiedzenia pracodawcy." Z tego względu w ocenie Wojewody decyzja Starosty z dnia 25 maja 2001 r. była prawidłowa, zaś oba akty z dnia 8 sierpnia 2001 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji winien w związku ze zmianą trybu rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą orzec o utracie przez nią prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia jego przyznania, to jest od dnia 15 maja 2001 r. oraz przyznać go po 90 dniach od dnia rejestracji. W tym stanie rzeczy Starosta decyzją z dnia 26 października 2001 r. nr [...], powołując się na art. 23 ust. 1 i 2, art. 27 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 pkt 6 lit b ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, orzekł o utracie przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 15 maja 2001 r. oraz przyznał jej prawo do tego świadczenia na okres od dnia 6 sierpnia 2001 r. do 7 maja 2002 r. Uzasadniając swoją decyzję organ pierwszej instancji podniósł, że sprostowane świadectwo pracy spowodowało zmianę istniejącego stanu faktycznego z mocą wsteczną od dnia rejestracji. Jego zdaniem zmiana trybu rozwiązania stosunku pracy jest okolicznością powodującą utratę przez skarżącą prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia przyznania, to jest od dnia 15 maja 2001 r., gdyż stosownie do treści art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje skarżącej po 90 dniach od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, czyli od 6 sierpnia 2001 r. Skarżąca od tej decyzji wniosła odwołanie, w którym wywodziła, iż decyzje wydane prze organy administracyjne w sprawie nie mają oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. W szczególności podniosła, że przepis art. 27 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie daje powiatowemu urzędowi pracy podstaw do orzekania o utracie prawa do pobierania zasiłku, a jedynie do nie nadawania tego prawa w procesie rejestracji. Wskazała nadto, iż błędny jest pogląd organu drugiej instancji, zgodnie z którym zmiana trybu rozwiązania umowy o pracę w drodze ugody zawartej przed sądem po fakcie rejestracji rozciąga się z mocą wsteczną na okres 6 miesięcy od daty zmiany świadectwa pracy i może dać podstawę do skutecznego pozbawienia osoby bezrobotnej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie skarżącej żaden przepis ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu nie zawiera dyspozycji dla powiatowych urzędów pracy w przedmiocie orzekania o utracie nabytego prawa do zasiłku wskutek późniejszej zmiany świadectwa pracy. Rozpoznając odwołanie skarżącej Wojewoda decyzją z dnia 18 grudnia 2001 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że w następstwie wykonania ugody sądowej treść świadectwa pracy skarżącej została zmieniona w zakresie trybu rozwiązania stosunku pracy. Zmiana ta spowodowała zmianę istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Nowy stan faktyczny wypełnił z mocą wsteczną, do dnia rejestracji skarżącej w Powiatowym Urzędzie Pracy dyspozycję art. 27 ust. ł pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, bowiem skarżąca w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem rozwiązała stosunek pracy na mocy porozumienia stron. W związku z tym nie jest ona uprawniona do nabycia prawa do zasiłku po upływie siedmiu dni od dnia zarejestrowania, lecz z upływem 90 dni od tego dnia. Ponadto Wojewoda odniósł się do twierdzeń skarżącej, jakoby wydane decyzje nie znajdowały oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Stwierdził, że zarzuty skarżącej wynikają z niezrozumienia zasad prawa, obowiązujących przepisów prawa oraz ich wybiórczego stosowania w zależności od potrzeb. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła, że dokonana przez organy administracji interpretacja przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego jest błędna, a także narusza zasady współżycia społecznego. Skarżąca wskazała, że nie uchybiła dyspozycji art. 26 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, gdyż w jej ocenie zmiana świadectwa pracy w wyniku ugody sądowej już po akcie rejestracji nie stanowi przesłanki powodującej utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Ponadto wskazała, iż obowiązek zawiadamiania o zmianie świadectwa pracy nie ciąży ani na pracodawcach ani też na sądach pracy. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniesiono ojej oddalenie. Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270). Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych, jest zasadna. Błąd popełniony przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji polega na niezasadnym przyjęciu, że świadectwo pracy jest istotnym faktem w sprawie zasiłku dla bezrobotnego. Z art. 27 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji (Dz.U z 2001 r. nr 6, poz. 514 ze zm.) wynika, że istotnym faktem - faktem prawotwórczym - w sprawie zasiłku dla bezrobotnego, jest sposób rozwiązania stosunku pracy, gdyż w razie rozwiązania stosunku pracy za porozumieniem stron, gdy porozumienie to nie jest spowodowane upadłością lub likwidacją pracodawcy albo zmniejszeniem zatrudnienia z przyczyn dotyczących pracodawcy a także zmianą miejsca zamieszkania, bezrobotny otrzyma zasiłek po 90 dniach od dnia zarejestrowania, zaś w razie rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem zakładu pracy bezrobotny zasiłek otrzyma po 7 dniach od zarejestrowania. Treść cytowanego przepisu nie daje podstaw do twierdzenia, aby faktem prawotwórczym było świadectwo pracy o określonej treści. Świadectwo pracy jest jedynie dowodem faktu, którym jest sposób rozwiązania stosunku pracy. Zgodnie bowiem z art. 97 § 2 k.p. w świadectwie pracy należy podać informacje dotyczące m.in. trybu rozwiązania albo okoliczności wygaśnięcia stosunku pracy. Istotne jest przy tym, że dopuszczalny jest inny niż świadectwo pracy dowód sposobu rozwiązania stosunku pracy. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że świadectwo pracy nie ma cech wyłączności w zakresie dowodowym w postępowaniu o realizację praw podmiotowych oraz, że dowód przeciwko stwierdzeniom czy brakowi stwierdzeń w świadectwie pracy, jako dokumencie, w ramach postępowania o konkretne roszczenie może być przeprowadzony w każdym czasie, także po upływie terminów z art. 97 § 2 k.p., czyli terminów żądania sprostowania świadectwa pracy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 maja 1996 r. I PRN 40/96, opublikowany w Prokuratura i Prawo nr 10 z 1996 r., s. 58). Skoro istotnym faktem w niniejszej sprawie był sposób rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą, zaś świadectwo pracy dowodem tego faktu, to należało ocenić prawne skutki zmiany świadectwa pracy po wydaniu decyzji w sprawie zasiłku dla bezrobotnych z dnia 25 maja 2001 r. Nie ulega wątpliwości, że fakt rozwiązania stosunku pracy ze skarżącą zaistniał przed wydaniem decyzji z dnia 25 maja 2001 r. o uznaniu jej za bezrobotną i przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych. Jednakże, jak już powiedziano, faktem istotnym w sprawie zasiłku dla bezrobotnych nie jest samo ustanie stosunku pracy, ale także sposób ustania. Jest oczywistym, że sposobu ustania stosunku pracy nie można oddzielić od samego ustania tego stosunku. Zatem okolicznością faktyczną, która istniała w chwili podjęcia decyzji z dnia 25 maja 2001 r., było nie tylko ustanie stosunku pracy skarżącej, ale także sposób ustania. Z okoliczności sprawy wynika, że podejmując decyzję z dnia 25 maja 2001 r. organ administracji uznał, że stosunek pracy skarżącej ustał na skutek wypowiedzenia zakładu pracy. Później sprostowane świadectwo pracy stwierdzało natomiast, że ten stosunek pracy ustał za porozumieniem stron. Zatem, po wydaniu decyzji ujawniła się nowa, istotna dla sprawy okoliczność faktyczna, istniejąca w chwili podjęcia decyzji, która nie była znana organowi, wydającemu decyzję. W niniejszej sprawie istniały zatem podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi bowiem, że wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nie ma przy tym znaczenia, że dowód przy pomocy którego organ dowiedział się o nowej okoliczności faktycznej, mianowicie świadectwo pracy w wersji z dnia 12 lipca 2001 r.. nie istniał w dniu wydania decyzji w sprawie zasiłku dla bezrobotnych. Ustawodawca posługuje się bowiem w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. alternatywą, łącząc dwa elementy tego przepisu - nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, słowem "lub". Wskazana w cytowanym przepisie podstawa wznowienia istnieje zatem także wtedy, gdy nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące w chwili wydania decyzji, organ poznaje za pomocą nowych dowodów, które powstały po wydaniu decyzji. Konsekwencją powyższych stwierdzeń jest uznanie, że w niniejszej sprawie naruszono wskazane przepisy postępowania poprzez ich niezastosowanie. Zastosowanie tych przepisów doprowadziłoby zaś do wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie decyzji o utracie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym istnieją podstawy do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy powołanego przepisu oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji wznowi postępowanie w sprawie zakończonej decyzję z dnia 25 maja 2001 r. i stosownie do wyników przeprowadzonego postępowania wyda decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane.